就在9月4日举行的全国国家级经济技术开发区工作电视电话会议上，国务院副总理汪洋表示，将推动开发区由追求速度向追求质量转变、由政府主导向市场主导转变、由同质竞争向差异化发展转变、由硬环境见长向软环境取胜转变。
园区转型升级迫在眉睫
在刚刚结束的2014国际投资论坛“国家级经济技术开发区发展”分论坛上，面对主持人设置的“如何争取到联合利华50亿元的投资项目”这一 假设命题时，来自天津、苏州、广州、秦皇岛四地的开发区、园区负责人各自亮出了“京津冀协同发展”的政策优势、广东市场的区位优势、苏州距离上海的1小时 工作圈、秦皇岛的服务优势的“王牌”。
30多年来，园区建设一路高歌猛进，各类经济技术开发区、高新技术开发区、改革试验区、产业园区等如雨后春笋般从沿海布局，然后迅速延伸至中西部地区，进而覆盖全国。
以国家级经济技术开发区为例，从1984年批准建立大连经济技术开发区开始，截止到2013年8月，全国共有国家级经济技术开发区198家，遍布内地每个省份。
从发展类型看，园区由工业园区、经济技术开发区、高新技术开发区等单一类型，逐渐向多功能、全方位、专业化园区发展。
从深圳蛇口工业区、上世纪90年代的浦东新区，到21世纪初的滨海综合改革试验区，再到上海自贸区，各类园区在经济发展中发挥了先行先试、探索创新、经验示范等重要作用。
国家级经开区带动开放型经济发展的贡献，可以成为我国整个园区发展的一个缩影。 官方的数据显示，2013年，国家级经开区吸收外资和进出口占全国的比重都已接近20%。
但近年来，特别是国际金融危机爆发以来，伴随着我国园区一些政策优势的助推作用不断弱化、用地渐趋紧张、产业结构趋同等因素的影响，越来越多的问题制约着园区经济未来的发展。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、《中国园区转型发展报告》（以下简称《报告》）主编李佐军表示，园区定位趋同、园区产业附加值低、空间布局分散、政企不分、传统园区资源浪费与环境污染日益凸显、园区社会功能缺乏等，是目前各地园区存在的主要问题。
“在新的形势与背景下，中国园区实现转型发展迫在眉睫。”李佐军表示。
就在9月4日举行的全国国家级经济技术开发区工作电视电话会议上，国务院副总理汪洋表示，将推动开发区由追求速度向追求质量转变、由政府主 导向市场主导转变、由同质竞争向差异化发展转变、由硬环境见长向软环境取胜转变，使开发区成为构建开放型经济新体制的“探路者”和培育产业竞争新优势的 “顶梁柱”。
诸多问题待解
《报告》称，由于很多园区要拉动地方GDP增长，往往过于仓促地征土地、做规划、建园区、上项目，出现很多园区分类不清、定位不清晰、发展方向趋同的现象。而特色不鲜明，导致园区无法形成错位发展和优势互补。
同时，很多园区往往陷入依靠低价出让园区土地、税收政策以及其他优惠条件来招商引资。
“科技园区发展中的一个问题，是园区建设，包括产业定位、空间设置和开发模式问题，其中最突出的就是产业定位。定位不合理，不准会导致设计 偏，设计偏了以后，那么运营模式、开发模式就会出问题。”浙大网新集团副总裁、网新长城科技服务有限公司总经理彭涛认为。他曾参与国内多个科技园的建设。
各种园区的“遍地开花”，甚至部分地区出现了盲目扩张、重复建设的问题。《报告》称，现在已建成和在建的园区朝特大型、超大型方向发展，占地几百亩、上千亩，投资几百亿元，人力、物力、财力都有被浪费的情况。
而这与2008年我国进入园区快速扩张期有关。
以国家级经开区为例，近几年不少开发区的面积从最早的十几平方公里扩张至几十、甚至上百公里，开发区乱占土地等问题也随之出现。
李佐军向记者表示，一些开发区在靠产业无法更好发展的同时，也存在拿出一部分土地大规模卖地，搞实体经济、房地产开发、商业开发的现象。
不过秦皇岛经济技术开发区管委会主任胡英杰认为，乱占土地的问题主要存在于小的开发区、园区，国家级经开区并不明显。
事实上，此次中央对国家级经开区未来发展的要求中，也提到了要强化土地节约集约利用。
“中央一直要求强化土地节约集约利用，但之所以没做好，是有关制度的执行力度不够，没有落实。”李佐军说。
《报告》认为，由于园区在项目引进过程中，过分重视企业数量和规模，过度依赖土地价格低廉或规费减免等政策，使得园区内很多企业面临技术含量低、产品附加值低的窘境。
而技术含量低、产品附加值低致使园区转型升级困难。
“不少开发区还保持着过去的发展模式，比如靠低价位的比较优势，甚至是血拼的政策。未来还靠这个是没有出路的，政府鼓励吸引高附加值、高技 术含量、高知识含量的企业和产业，在引资的同时，还要培养在开发区本土成长起来的自主研发的企业。”在刚刚结束的2014国际投资论坛“国家级经济技术开 发区发展”分论坛上，天津开发区管委会主任许红星表示。
空间布局分散也是目前园区建设中面临的一个问题。我国园区数量众多，在早期发展时大多是按照行政计划设立，忽视经济发展规律，进行自发选址、建设，缺乏科学规划。
《报告》显示，在东部省份，几乎每个乡镇都设有几个园区。而空间布局分散的另一个表现，就是园区内部工业区、商贸区、居住区等不同功能的布局分散。
与此同时，园区间缺乏分工协作，园区内部企业关联度低，产业链条短。空间布局的分散，使得资源共享的集群优势无法显现出来，园区缺乏集群优势，也导致园区内各项生产、运输、管理成本上升。
以国家级经济开发区为例，目前已经形成了诸多具有代表性的产业集群，如苏州工业园区的电子信息产业集群、天津开发区的通讯产业集群、宁波开发区的石化产业集群，这些集群的发展，有效促进了所在开发区经济及商业环境的提升。
值得一提的是，《报告》认为，园区管理体制机制创新不够，导致园区创新活力匮乏。
目前我国园区大多采用管委会和企业合二为一的管理模式，虽然有利于提高决策效率，降低协调成本，但这种体制也混淆了政府、企业二者的职责和功能，其运行导致管委会权力过分集中，行政管理效率下降，区域经济的不公平竞争、官员腐败等副作用也会同时产生。
园区是产业集聚发展、促进区域经济规模发展的载体，但随着部分园区片面追求经济利益，传统园区资源浪费、环境污染问题也日益凸显。《报告》显示，部分地方政府为了实现招商引资，园区工业用地价格一降再降，甚至出现了“零地价招商”甚至“负地价招商”的现象。
2007年的一份研究显示，有些开发区的闲置土地比例在40%以上。与此同时，经济发展方式过于粗放，高耗能、高污染、高排放的园区发展模式，导致环境污染严重，园区发展不堪重负。
软实力竞争
面对不断变化的经济形势，事实上，不少开发区已经先行走上了转型升级的道路。胡英杰告诉记者，秦皇岛经济技术开发区在2008年即开始了产 业结构调整，提出发展新兴产业，确定了“数据产业、节能环保、生物制药和新能源”四大板块，以数据产业为龙头，同时发展先进制造业。目前科技产业已占开发 区的比重为50%。
这也带动了秦皇岛全市的经济结构调整。胡英杰说，预计1~2年秦皇岛经济技术开发区将基本完成转型升级。
在各类产业园区中，医药产业园受经济波动较小。江苏泰州医药高新技术产业园区招商中心招商局长秦晓瑞告诉记者，医药行业年复合增长率都在 25%以上，虽然近几年有所下降，但整体仍然高于GDP增速。去年在国内经济形势下行的情况下，有160多家企业入驻园区，今年上半年，也有超过百家企业 落户。
江苏泰州医药高新技术产业园是我国首家国家级医药高新区，也是国际和国内产业集聚度最高的园区之一，目前园区落户企业有500多家，产业化项目占到一半，阿斯利康、勃林格殷格翰等国外知名药企均有产业化项目落户。
“中国医药产业正处于和国外接轨的过程中，医药和器械板块中也陆续有企业上市。”秦晓瑞分析。
但并不是所有医药产业园区都“景象繁荣”。秦晓瑞说，国内生物医药板块中，主导做生物医药的园区有100多家，但实际上做得好的不会超过五六家。
“专业化园区拼土地、税收的时期已经过去，目前进入软实力的竞争，比如医药行业，我们会分析医药产业的瓶颈问题，从研发到生产的中试阶段， 我们会做一些平台，为企业提供资本对接服务、药品和器械拿证服务等。”秦晓瑞说，在园区方圆30公里范围内，国家、省级审批机构都在服务圈内。
面对一些化工园区、老的产业园区面临转型升级问题，主要是土地政策不匹配、产业配套不匹配等，秦晓瑞感到幸运。
围绕医药产业的瓶颈，江苏泰州医药高新技术产业园梳理国际上快到期的专利药。
“我们希望这样的品种到我们这里孵化，因为任何一个都可以诞生几十亿元的产出。”秦晓瑞说。