区域规划动态

　　在安徽省蚌埠市的龙亢农场，正进行着一场以国有农场为主体的小城镇建设试验，并试图借此实现农垦体系内的突围。

　　按照预想，该小城镇建设试验方式将交织农业产业链上下游，“因农而兴”。近日，“农垦新型城镇化建设现场会”在龙亢农场举行。农业部农垦局局长王守聪在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，“农垦小城镇建设围绕"农"字做文章，是实现农民低成本就地城镇化的重要载体，与农业现代化生产相得益彰、互相促进”。

　　然而，垦区农场因其“国有”身份及由此引发的权责不清晰，使得多数农场在推行城镇化进程中面临尴尬：大多农场不能纳入所在省份的城乡统筹发展规划；既要向企业看齐纳税，又要向政府看齐办社会，资金掣肘难解。

　　不过，农垦亦在努力治愈这种身份认同焦虑。在有关城镇化建设的“三段论”里，作为全国唯一一个“创新垦地合作”试点的龙亢农场，已然形成一个典型样本：国有农场必然要办国有农业企业，农业产业必然引来农民就业，所以小城镇式发展成为必然。

　　小城镇式发展，成为龙亢农场城镇化建设的逻辑基点。

　　农垦的身份认同焦虑

　　从安徽蚌埠市区出发，在蚌宁高速上行驶半个多小时，怀远出口进307省道之后，大多数外地人会搞混接下来两个地标的从属关系：龙亢农场与龙亢镇。

　　“许多人会问我们，你们农场到底在龙亢镇的什么位置？”一位龙亢农场职工告诉 《每日经济新闻》记者，“其实，我们与龙亢镇没有从属关系，从级别上看，我们与县同级；从地缘上看，我们归怀远县下辖，但实际上，过去十多年来方圆36平方公里内的基础设施建设，是农场负担着慢慢发展起来的，而对乡镇，都是市县公共财政划拨”。

　　事实上，定义不明晰所带来的“别扭”远不止概念混淆这么简单。

　　对于大多数毗邻农村村落建场的国营农场而言，其少则数十、多则上千平方公里的土地并没有物理边界。因此在计划经济时代，农场因其自建的学校、医院、农产品(000061,股吧)加工业和农资服务业等，成为农场周边区域农民所向往的地方，当这些农民被吸引前来的时候，留给农场的唯一选择，便是开启城镇化建设。

　　而这样的城镇化建设，也让大多数农场背负上了沉重的负担：农场因其经营性质和拥有职工被当成企业看待，每年需要上缴利税，但同时因国有的性质，它又需承担起“办社会”的职能—修路搭桥、修水供电、开办学校医院、甚至警局法院。

　　“国有农垦从建立之初就带有产业综合性和地域社会性的根本属性，农垦企业一般区域范围大且没有物理边界，农工及其家属的生产、劳动和生活都在农场中，国家当时直接赋予农场一些政府职能。”光明食品集团审计部副总经理朱继宏认为，“随着经济体制的改革，国有农垦也在进行变革，但现行管理体制限制了国有农垦的发展，社企不分已成惯性思维”。

　　他表示，在国有农垦中，企业职能、行政职能和社会管理职能相互交叉，主要领导由政府发文任命，工作变动可在政府和企业之间，农场的企业、行政和 社会管理等相关职能无法分清，有些国有农垦企业虽然经过体制改革，但也只是剥离政府职能，减轻社会负担，由于国有农场内的许多设施具有经营性和公益性双重 特性等原因，比如农场内的道路和桥梁建设和维护，公益性和经营性交织在一起，并不能做到社企真正的分开。

　　事实上，过去数十年间与地方政府的关系，也是农垦体系需要直面的另一个问题。

　　“就城镇化而言，由于农垦城镇不是国家建制城镇，因此极易在城镇建设和社会发展方面受到制约。”一位地方农垦负责人告诉 《每日经济新闻》记者，“一是城镇支撑产业，国家建制城镇可以根据国家有关规定，在土地使用、税费收缴等方面制定招商引资优惠政策，而农垦城镇由于非建制 城镇，没有土地管理和财税的职能；二是城镇建设得不到市县级公共财政资金支持，需要市县级公共财政资金配套的建设项目往往是垦区各局场自筹；三是社会公益 事业也得不到公共财政保障；四是虽然很多地方省级政府已经规定对垦区上缴省财政的土地有偿使用费，扣除必要支出后全额专项用于垦区城镇基础设施建设和土地 开发，但许多地方执行起来难度很大”。

　　所以，当2011年龙亢农场在全国1800个农场中获得“全国农村改革试验区”唯一资格，以承担“创新垦地合作发展模式”的改革任务时，农垦实现体制内突围的机会到来了。

　　垦地合作体制内突围

　　寻求体制内突围的龙亢农场，已尝试重构与地方政府的相处方式多年。

　　2006年，龙亢农场产业集中区成立，被赋予一定的行政管理职能和相关优惠政策。按照规定，怀远县以“双返还”政策，即农场区域内产生的税收和土地出让金县级可用部分全额返还农场，支持龙亢农场改革试验区各项事业发展，不直接参与行政管理，保持试验区活力。

　　2011年，怀远县又成立了龙亢行政服务中心，就近办理农场试验区相关行政审批业务，以推行行政审批制度创新，蚌埠市、怀远县在自主创新资金、 涉农资金安排及土地指标使用上，向龙亢农场倾斜。龙亢农场被纳入怀远县统一对外招商引资，入驻改革试验区的企业和项目均享受怀远县可以享受的各类国家级、 省级经济开发区等优惠政策，同时享受怀远县招商引资各项优惠政策。

　　这意味着，龙亢农场以 “试验区”的名义，更大程度地获得了接近“乡镇”的待遇。

　　“所谓"双返还"政策，是出于国有农场缺乏管理职能的现状而制定，是政府出资购买社会服务的社会化管理模式。”龙亢农场改革试验区规划建设局局长马传东告诉《每日经济新闻》记者，在他看来，这是“垦地关系”理顺后的必然。

　　数据显示，2007年以来，怀远县“双返还”政策，累计返还龙亢农场可用财力6335万元。其中，2011年返还956万元，2012年返还1800万元，2013年返还2370万元。

　　一边理顺了“垦地关系”，农场另一边开始着手小城镇建设。龙亢农场试验区办公室主任赵静宜告诉记者，农场通过“三个集中”：产业向园区集中、土 地向规模集中、人口向城镇集中，构建新型农业经营体系、产业发展体系、城镇建设体系和社会管理服务体系，努力实现垦地一体化、农业现代化、产业园区化、居 住城镇化和管理服务社会化，创新探索垦地合作发展、共赢发展、融合发展。

　　2013年，龙亢农场试验区实现财政收入7275万元，比2010年增加4000万元；龙亢农场年收入1300多万元，比2010年增加700 多万元3年翻了一番多；农民人均收入达9460元，比2010年增加2100元；土地流转3.5万亩，比2010年增加3万亩。2011至2013年，农 场城镇增加住宅4000套，新增人口13000人。

　　“农垦进行城镇化建设，能给提高农业现代化水平带来极大助益。”农业部农垦局局长王守聪在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，“农垦进行城镇 化建设，不是为了再建一座新城或者搞房地产。农垦的城镇化，还是要踏踏实实围绕"农"字做文章，帮助农民低成本就地城镇化；另一方面，从农业而言，农垦是 农业国有集团军，在农业生产集约式发展、提高要素生产效率方面，在农业产业链上拥有天然的要素优势，通过建设农垦小城镇，一、二、三产业相互融合，农民既 可以选择离土不离乡，也可以选择务农不离乡”。

　　而在王守聪看来，发育成熟的农垦小城镇应该是这样一幅图景：一边是广袤田野上的现代化农业生产，一边是“因农而兴”的小城镇，环绕一条农业上下游产业链，农民可以自发务农、就业、创业，而农民的孩子们，既可以望得到山、看得到田野，也能记得住乡愁。

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　　农业部农垦局局长王守聪接受每日经济新闻专访：农垦参与城镇化是历史发展的必然

　　每日经济新闻记者 张雯 发自北京

　　从土地到人，从顶层设计到方案出炉，关于城镇化的诸多议题持续升温中。

　　近日有消息披露，有关部委正在编制“3个1亿人”的实施方案，即到2020年，要使1亿目前已经在城镇工作居住的农民工能够落户，要让目前在各类城镇居住的1亿人通过棚户区、城中村改造实现居住条件的改善，要使1亿中西部农民就近转移、就近城镇化。

　　而在《每日经济新闻》记者对安徽龙亢农场的走访中，这个全国唯一一个“创新垦地合作”改革试验点，已经探索出一套以国有农场为基点，实现“农民就地就近城镇化、农民工进城落户、住宅条件改造”的经验。

　　在这场将影响到每个国人的城镇化进程中，农垦体系将怎样设计自己的城镇建设路径？对此，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）独家专访了农业部农垦局王守聪局长。

　　农垦有必要参与城镇化建设

　　NBD：为何农垦要参与到城镇化议题中来？

　　王守聪：不是农垦要进行城镇化，而是在这么多年的发展过程中，农垦所拥有的国有农场附近的多数村民已经自发转移到了农场区域，这已经成为一个社 会现象。那么针对这个现实存在的现象，必须要使其符合新型城镇化规划要求、使其得到良性发展，这是现实的要求，也是符合已经转移进农场区域农民利益的要 求。

　　其次，我认为要走可以解决农民从“身份到职业”转变的城镇化，就必须要“两条腿”走路：一条是一部分农村劳动力要转移到城市里去，要提高其收 入，解决其社会待遇、福利保障等问题。然而还有相当一部分人，要在农村就地转移、就地城镇化、就地解决其职业问题。那要怎么办？那就要围绕农业产业进行农 民的职业化。所以必须在农村发展二、三产业，用二、三产业进行产业升级，而每进行一次产业升级，就会带来利润，同时会带来就业，才能让农村不凋蔽，让农业 更繁荣。在农村发展二、三产业，解决农民的职业身份问题，然后就地城镇化，这是最重要的路子。

　　NBD：有学者对“城乡统筹”提出了一些意见，您怎么看待“城乡统筹”中的“乡”？农垦可以发挥作用的解决路径又是什么？

　　王守聪：城乡统筹是要素的统筹，“城”相对“乡”要显得强势。要想让资金进入乡村，那就要提高农业生产和加工的附加值，这样自然就会有资本进入乡村，这不是靠行政命令而是市场自然行为。所以我觉得工商资本下乡，发生“非农化”“非粮化”的现象，其根本的问题是利润。

　　我觉得农村最大的问题就是没有形成全产业链。农业只停留在生产端，没有进入产业升级。我们总说产业升级，可是这么多年来产业升级尚在原地打转， 为什么？就是因为没有围绕农业生产打造产业链，从而给农民更多获取利润、低成本创业和就业的机会。从资本方面而言，资本肯定追逐利润最高的环节，为什么不 愿意投向农村？一个是因为分散，但更重要的是种植业环节的利润比较小。

　　再来看土地要素的问题。为什么我们总说过去进行的不是“人的城镇化”，是“土地的城镇化”？这就又回到刚才的问题：因为二、三产业落后，土地不 能支撑其利润，所以必然要搞“开发区”、搞“园区”，以增加利润，所以如果农村没有二、三产业、不发展工业园区、不发展像这样的小城镇，那么工商资本进来 后自然而然的就要有别的心思。

　　这么一分析，农垦的作用便是：农垦是企业，它的重点是围绕农业，发展二、三产业解决农民的就业，而农民的就业又可带动更多农民的创业，这就是农垦及其农场可以发挥作用的精彩之处。从现实存在的社会现象、到经济学上的分析，都论证出了农垦参与城镇化建设的必要性。

　　农垦的城镇在产业链基础上形成

　　NBD：假如您是一位农民，您会怎么看待“进城上楼”这件事呢？农垦在推动城镇化进行中，有什么优势呢？

　　王守聪：在现行条件下，假如我是农民，我要进大城市，那我可能进不了，因为大城市的生活成本和创业成本都太高；那么接下来我会选择一个小城镇进 入，而我家里还有一块自留地，或者转包、或者农忙时回家种地，这是大部分农民工的选择。可是依然是那个问题，现行社会保障、福利待遇我未必可以享受得到， 住房、养老、小孩上学，我也不一定解决得了，等我老了、孩子大了，这些依然是问题，我还是要回到农村守着自己的承包地。

　　第三条路子，选择在农村创业。可我在农村创业的话，现在我有资格吗？实际上你会看到，在二、三产业不发达的地方，农民是没有条件创业的：我想多 流转农地可我没有钱，即使我能借钱流转地但如果没有完善的销售渠道，那么我种完地还要发愁怎么卖掉，就算我能卖掉，我可能还要发愁收获的东西怎么贮存，这 又是一笔投入。而种植业这一块，利润又是最低的，所有我在生产、销售、贮存环节投进的成本，又增加了我的价格、降低了我的竞争力。最终恶性循环。

　　所以很多农民这么一算，只能在农田里面守着自家承包地进行劳作，而只靠种地，农民很难积攒创业的原始资本。

　　问题存在这里，怎么办？中国农业决不能走两个极端：一个是完全计划经济的思想，一个是完全小农经济的思想。要在中间找到新型经营主体，构建新型 经营体系。新型经营体系是什么？我认为就是全产业链，是二、三产业融合发展，是以企业化经营为主体，然后带动农户发展。控制原料、稳定市场价格、均衡利益 分配的产业控制体系，把产业链上销售环节、资本运作环节的利润进行二次分配。这符合“家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

　　刚才讨论了人、土地、资金的三个问题，已经可以得出一个结论：农垦小城镇是农民低成本就地城镇化的载体。农民怎么办，城镇化怎么办，农民的职业问题怎么办，都可以找得到答案，找得到结合点。

　　NBD：那么，农垦能在其中扮演什么角色呢？农垦将怎样实现“不赶农民上楼”的城镇化，模式是什么？

　　王守聪：农垦可以提供给农民既可以选择不离农业，还能低成本享受城市生活的缓冲地带。

　　所以要给农民提供一个创业的机会，就必须要在农村发展二、三产业，让农民跳出第一产业投入产出比的计算，让农民围绕农业产业链、二三产业进行创 业，进行价值深挖。所以你在龙亢农场会看到，它围绕着小麦种植这个产业，在过去几十年间发展了小麦加工厂、面粉加工厂，形成了稳定的“种—收”机制，首先 是农民种了小麦有地方收、有地方存，然后围绕这些二、三产业，又形成了以龙亢农场周围地区农民为创业主力军的运输、饭店、小卖铺、宾馆、小社区。你可以看 到，这是一条建立在产业链基础上的非常稳定的生态链，并且这个链条遵守市场经济法则，不是人为促成，而是出于市场需求自发形成。

　　这就是农场的带动作用。不是人为规划，而是因为农场一定会形成产业，产业会带来市场的聚居生态。这也就引导到为什么农垦要发展城镇化的话题，因 为农垦在全国拥有1800个小农场，很多农场的情况都类似龙亢农场，已经在农场周围形成了周边地区农民的自发聚居，那么在这些地方解决好“人的问题”、 “地的问题”，也就是“城镇化的问题”，已经是一个必须要为之的任务，是社会发展至今的必然选择。

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　　记者手记

　　农垦人走向城镇化

　　每日经济新闻记者 张雯 发自北京

　　垦荒戍边，农垦曾代表了一段一代人青春与血汗奉献的凝重历史。

　　所以接到赴安徽龙亢农场进行关于农垦小城镇建设的采访任务后，我一时有些恍惚：市场经济下的农垦是什么样子？在理论上应该专注农业产业的农垦，为何也要涉及本就已经大热的城镇化议题？

　　事实上，当我沿着龙亢农场的一条道路前行，穿过林林总总的农资、建材、文具店、零食铺、小饭店，看到龙亢农场中心小学整洁的校园，以及随机采访路边一位名叫邵建孺的环卫工人时，这段两公里的步行让先入为主的“议题设置”烟消云散。

　　上世纪八十年代，依附于龙亢农场的国有面粉加工厂，各色农资点、运输业、宾馆、饭店、杂货店开始聚集兴起。为了使无序发展的状态得到解决，农场 在四年前开始进行镇区建设的规划：向当地政府移交“办社会”职能，利用蚌埠市和怀远县两级政府的项目、资金支持和招商引资等优惠政策，和怀远县返还的从农 场收取的县级可用财力，建设农业高产区、保障性住房区、商业区。

　　在曾做了几十年农民的邵建孺看来，八年前从农村来到龙亢农场工作是他做过的最踏实的人生决策：在龙亢农场担任环卫工人，每月的工资已由最初的 500元，上涨到现在的1240元。他的孙子辈，就在旁边的龙亢农场中心小学读书。依靠农场提供的农机社会化服务和收购合同，他已经可以做到仅在农忙时回 家几天照顾田地，而收获后全部产品由农场包收，对他来说，打工、种田、照顾孙辈、卖粮食，一个都没耽误；对他的老伴来说，则还可以加上一条：在小镇的广场 上跳广场舞。