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进击的城市群,协调发展是关键

导读:近年来,国家已经先后批复成渝城市群、哈长城市群、长江三角洲城市群等发展规划,并明确了相关发展任务。党的十九大报告更是明确提出,要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。明确了主体地位的城市群发展面临哪些问题,如何高效、集聚发展,大中小城市在新的格局中如何发展?

多个城市群规划近期将出台

城市群是我国新型城镇化的主体形态,也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体,还是参与国际竞争合作的重要平台。

近年来,中国城市群发展格局加快形成,长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群等发展规划均已相继落地。在此基础上,粤港澳大湾区、关中平原、滇中、天山北坡、呼包鄂榆等跨省级城市群规划,已征求相关部门和地方意见,并将按程序上报国务院。各省负责编制的省内城市群规划也进展顺利。城市群规划的工作有望今年全部完成。

部分城市群规划编制工作安排一览表


城市群规划加快编制的同时,各大城市群的发展步伐也在持续加快。当前,东部地区的山东半岛城市群、海峡西岸城市群,中部地区的中原城市群、长江中游城市群,西部地区的成渝城市群、关中城市群、北部湾城市群,东北地区的哈长城市群、辽中南城市群等都保持较快发展,对中国新型城镇化进程起到巨大的推动作用。

城市群快速发展的条件基本具备

从发展成绩看,随着传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡,城市的集聚效应日益凸显,城市群已经成为中国经济社会发展的重要载体。根据国家统计局数据,2015年,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群,以5.2%的国土面积集聚了23.0%的人口,创造了39.4%的国内生产总值,成为带动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

从经济总量看,目前我国已经出现了一批有一定经济总量规模的城市,其中有不少城市具备成为核心城市或中心城市的条件,辐射和带动能力较强,为城市群的打造提供了很好的基础性条件。与此同时,伴随着我国经济的持续快速增长,大城市、特大城市数量明显增加,这些大城市、特大城市形成了一定区域内的“中心城市”,其城市职能逐步出现了向周边中小城市、小城镇外溢、疏解和转移的苗头和趋势,“中心城市”与周边城镇在产业发展与分工协作水平上逐步提升,对周边中小城市、小城镇的辐射带动能力进一步增强,较好地促进了城市群的发展。

从城镇化水平看,近年来,我国城镇化进程加快,截至2016年底,全国常住人口城镇化率已经达到57.35%,相比2002年提高18.25个百分点。城镇数量、总体规模、空间布局不断调整和优化,为作为城市高级形态的城市群规划建设打下了坚实基础。

从交通条件看,我国一些经济发展水平比较高的城市,基础设施特别是交通基础设施相对来说也比较完善,很多城市与城市之间已经形成了1小时的通勤圈,这会进一步增强不同城市之间的交流与互动。

从体制机制建设看,随着我国不断深化体制机制改革,制约人口和其他要素自由流动的制度障碍被加速破除,便于不同人群在不同城市就业和发展,也将为城市群的发展打下更好的基础。此外,越来越多的地方政府也意识到区域合作、协同发展的重要性。很多地方政府在破除行政壁垒、谋求产业合作、建立区域协同发展机制等方面展开了实质性探索,同城化、融入战略等被越来越多的政府纳入议事日程。

从政策导向看,“十三五”规划纲要明确提出,优化提升东部地区城市群,建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群,提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群,发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群,规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展,形成更多支撑区域发展的增长极。例如,长三角、珠三角地区城市群协调机制进一步完善,京津冀、长江中游、北部湾、成渝等城市群协调发展机制基本构建,并已经在省际公共服务共享、基础设施联通、产业协作、生态共治等方面取得一定成效。目前,全国已经有41个城市实现交通“一卡通”。

城市群发展过程中面临一些亟待解决的问题

城市群已经成为拉动中国经济快速增长、参与国际经济合作与竞争的主要平台,成为进一步推进我国城镇化的主要方向。但在此发展中也存在一些值得关注的实际问题。

第一,中国现有城市发展水平整体仍然较低,行政色彩浓厚。县域经济发展滞后,城乡差距明显。中心城市作用和贡献率低,辐射带动能力有限。另一方面,城市群等级体系不健全,缺少次中心城市。对于跨省域的城市群,政府之间协调能力不足,城市间产业结构雷同,没有形成良好的分工协作格局,多数城市群仍处于粗放式增长阶段。

据国家发改委课题组统计,全国有655个城市提出要走向世界,183个城市提出要建国际大都市。例如,长春、石家庄、济南等30多个城市规划建设金融中心。对于北京、上海等特大城市而言,由于追求全面发展,导致政治、经济、文化、金融等多重职能过度集中,引发人口膨胀,城市规模超大。近年来,人口调控成为这些特大城市共同面对的严峻课题。当前,由于各地对综合发展指标的盲目追求,“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路,一味向着“高、大、全”的目标前进,也失去了城市原有的特色。现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题,这使得一些城市群不但没有形成聚合效应,反而有了“割裂”的趋向。

第二,城市群的发展缺乏统筹规划,存在产业同构,甚至恶性竞争。从城市群的发展和演化来看,城市发展都会产生诸如区域性发展规划、环境治理与保护、交通与通讯等一系列跨界需求,而我国的行政区域划分制度使政府过多注重辖区范围内的事务,而忽视了跨界需求。由于产业的集群化发展趋势,各城市的产业结构趋同现象显著,导致各城市没有协同发展,反而竞争激烈。

第三,缺乏城市群一体化发展的协调政策,一些城市群内部基础设施供给过度和不足并存。城市群内一些中小城市重大基础设施供给不足,而核心城市则供给过度。在城市间缺乏资源的情况下,从原材料争夺到产品的相互竞争,极大地损耗了财力、物力和人力,造成社会资源的浪费。各地方政府都从完善自身功能、提升自身竞争力的角度出发,忽视了城市群组团式的发展方式。比如,珠三角城市群地区的机场在100平方公里范围内的过剩,造成珠海机场常年亏损运营。

城市群内部协调发展是关键

城市群作为一个区域形态,必须具有三大要素:群核,也就是具有辐射力、带动力的中心城市;群集,包括城市群集和产业群集,使得群内城市功能互补,达到同城一体化的发展形态,并实现产业分工合作,错位协同发展;群网,包括交通、信息、市场等网络的构建。这三个要素都具备之后,才是成熟的城市群发展态势。

城市群未来将是我国大部分人口与产业的承载地,只有城市群地区不同城市和城镇之间协调了,全国区域协调发展的主体格局才能形成。中共十九大报告在“实施区域协调发展战略”的部分提出,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,有利于促进区域协调发展。

值得注意的是城市群在具体发展中,要摒弃高大全的思路,鼓励中小城市依据自身特色来发展,依据自己的产业优势来进行定位。同时,各地的政策必须稳定,规划应适度超前,杜绝朝令夕改。城市群作为一个网络的概念,城市群内的每个城市都是一个枢纽节点。各城市相互支撑、相互依靠,城市规模有大小、功能有不同,但在利益上是平等的主体。在城市群的规划设计上,强调的是双赢和多赢效应。

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