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《乡村振兴法》立法:功能定位、模式选择与实现路径

摘要:乡村振兴战略的实施需要体系化的法律法规来引领和支撑, 抓紧制定处于基础地位的《乡村振兴法》是推进乡村振兴战略的迫切要求。《乡村振兴法》立法的功能定位应该立足于四个方面:推进国家治理现代化的有力举措, 保障乡村振兴目标的如期实现, 实施乡村振兴战略的重要支柱, 夯实涉农法律体系的法治基础。

      乡村振兴战略的实施需要体系化的法律法规来引领和支撑, 抓紧制定处于基础地位的《乡村振兴法》是推进乡村振兴战略的迫切要求。《乡村振兴法》立法的功能定位应该立足于四个方面:推进国家治理现代化的有力举措, 保障乡村振兴目标的如期实现, 实施乡村振兴战略的重要支柱, 夯实涉农法律体系的法治基础。综合考虑法律规范体系的本质要求、立法内容架构以及立法时机选择三个因素, 《乡村振兴法》宜选择“指导框架型”立法模式。作为涉农领域的基础性法律, 必须注重《乡村振兴法》与相关法律的协调统一, 其制定权限应该赋予全国人民大表大会, 其内容框架可以分为七章, 分别是总则、产业发展、生态环境、乡村治理、扶贫济困、法律责任和附则, 其立法过程必须贯彻落实“科学立法、民主立法、依法立法”的基本原则。

      实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策。2018年中央一号文件专门就其实施作了部署, 提出诸多切实举措, 特别指出要强化乡村振兴的法治保障, 充分发挥立法在乡村振兴中的推动作用。从文件精神来看, 不同层次的立法可以同时推进, 中央立法层面, 要抓紧研究制定《乡村振兴法》;地方立法层面, 各地可以结合本地乡村实际需要, 制定促进乡村振兴的地方性法规、规章。

      为了推进乡村振兴的立法工作, 实务界和理论界纷纷展开讨论。实务部门对涉及乡村振兴法律法规的制定与修改进行座谈, 如中央立法层面, 全国人大农业与农村委员会于2018年6月26日至27日在北京召开座谈会, 对制定乡村振兴法进行了研讨, 并且已经启动了相关立法程序, 到2020年之前有望正式发布;地方立法层面, 北京市人大常委会农村办公室于2018年5月3日组织召开涉农地方性法规全面评估暨乡村振兴立法调研工作座谈会。理论研究既有对现行涉农法律法规实施与修改的讨论, 也有对国外乡村振兴立法实践的考察, 还有对制定《乡村振兴法》的战略意义、立法路径的探究 。

      实务部门的调研和理论界的探讨, 取得的共识是乡村战略的实施需要体系化的法律法规来引领和支撑, 抓紧制定处于基础地位的《乡村振兴法》是推进乡村振兴战略的迫切要求。《乡村振兴法》的制定既关系到体制政策的深度调整, 也涉及法律体系的自身完善, 还与立法制度与立法技术密切相关。从“科学立法、民主立法、依法立法”的原则出发, 有以下几个问题亟待厘清:首先, 从供给与需求的角度来分我国涉农领域的立法状况, 立足经济社会发展实际需要作出立法决策本身就是科学立法的基本要求。我国已经于2011年宣布有中国特色社会主义法律体系已经形成, 据不完全统计, 涉及“三农”领域的法律法规已有百余件, 是否有必要再制定《乡村振兴法》换句话说, 如何明确该法的功能定位。其次, 如何选择《乡村振兴法》的立法模式, 既要确定该法所涵盖的内容, 也要考虑该法的立法时机, 需要在“全面法典型”和“指导框架型”之间进行选择;再次, 如何确定该法的实现路径, 即立法权限应该赋予哪个立法主体, 如何在立法程序中体现民主立法、依法立法的原则等。一部法律的制定涉及的问题很多, 难以全面涉足, 本文仅就《乡村振兴法》的功能定位、模式选择和实现路径作粗浅探讨。

一、《乡村振兴法》立法的功能定位

      一国法律体系中各领域的部门法均有其特定的功能, 每一类型部门法中不同层级的法律法规也有其独特的作用。这些法律法规的特定功能, 要么是宏观指引的原则规定, 要么是细化实施的具体规范。囿于时代发展的客观需要和立法制度的不断变迁, 有些领域法律法规的出台大体上呈现出“总—分”的态势, 即先有基础性法律, 而后陆续出台相关的法律法规, 如我国环境保护领域的法律就是如此, 先有基础性地位的《环境保护法》, 后有《环境噪声污染防治法》《大气污染防治法》等相对具体的法律;另有一些领域法律法规的出台则显示为“分—总”的态势, 如1999年我国《合同法》出台, 结束了合同法领域“三足鼎立”的局面。当然也会有“总—分—总”的情况, 典型的如我国改革开放以来民事领域的法律变迁, 先有综合性的《民法通则》, 而后有相对具体的《物权法》《侵权责任法》等, 不久将会产生更为综合的《民法典》。总而言之, 法律体系的完善和调整从根本上来说取决于经济社会的不断变迁, 尤其是当社会的主要矛盾发生变化时, 法律体系内部结构的调整可能更为深刻和迫切。时至当下, 中国特色社会主义进入新时代, 我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾, 不平衡不充分最直接的体现就是城乡发展水平差异较大, “三农”问题亟需下大力气解决。而解决这些问题, 需要进一步完善相关法律法规, 尤其要出台能够统摄解决问题的基础性法律, 基于此, 《乡村振兴法》的制定十分必要。《乡村振兴法》的科学制定必须明确其功能定位, 功能定位的明确不仅要合理地确定其在法律体系中的地位, 更要体现时代发展所提出的迫切要求, 以下四个方面尤为重要。

(一) 推进国家治理现代化的有力举措

      党的十九大报告在新时代中国特色社会主义思想和基本方略中明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”, 明确了中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”。当前及今后一段时期, 全面深化改革中的一个重要任务就是深化“三农”领域的改革, 无论是事关农业发展的土地制度变革、集体经济发展, 还是关系农民生活幸福的医疗、养老等社保制度完善, 以及村民自治等治理体系的健全, 均处于攻坚克难阶段。相比较而言, 推进农村治理体系现代化, 其中的“法治”远比“德治和自治”任务更为艰巨, 而且提升农村治理能力也较城市更为困难。因此, 推进国家治理现代化需要在立法方面推出有力举措。此外, 从推进“五位一体”建设到实现“四个全面”目标的视角看, 乡村振兴是涵盖经济、政治、文化、社会、生态等全方位的振兴, 任何一个方面的缺失都不可能实现乡村的全面振兴, 而要实现“五位一体”发展, 务必在深化改革、依法治国、小康社会建设、从严治党方面协调推进, 而协调推进需要依靠法治的保障。纵观现行涉农法律体系, 的确缺失一部具有基础性地位且能够统摄解决上述问题的基本法律, 《乡村振兴法》可以担此重任。

(二) 保障乡村振兴目标的如期实现

      基于我国农业和乡村发展较为滞后的客观实际, 党的十九大报告作出实施乡村振兴战略的重大部署, 提出要优先发展农业农村, 加快推进农业农村现代化。之后的中央一号文件进一步明确实施乡村振兴战略“三步走”的目标任务, 特别是到2050年, 乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富的目标全面实现5。具体来讲, 要达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。每一个目标的实现均需要相关的立法引领和保障。农村产业兴旺主要指的是农业发展, 农业发展的根本问题是土地问题, 需要深化农村土地制度改革, 重点是完善承包地“三权”分置制度。生态宜居则需要对有关林地、草地等制度进行改革, 对农村环境整治也要纳入法制化轨道。乡风文明和治理有效则更需要健全“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”, 如何依法规范村民自治。如何明确法治与德治的治理范围?凡此等等问题理应在《乡村振兴法》中予以明确体现。尽管上述领域已有相应的法律法规, 但相较于实现乡村振兴战略的目标任务, 依然处于较为“碎片化”的状态, 需要有一部能够发挥宏观指引作用的法律, 此乃《乡村振兴法》的重要功能。

(三) 实施乡村振兴战略的重要支柱

      制度是至关重要的。人类社会的每一次重大进步都源于制度的变革和创新。从新中国成立以来的农村发展历程来看, 如果没有改革开放以来农村土地制度和生产经营方式的变革, 可能温饱问题也不一定能够彻底解决。当前我国“三农”问题的解决, 其根本是推进体制机制创新, 强化乡村振兴的制度供给。党的十九大报告中提出要巩固和完善农村基本经营制度, 对承包地和宅基地实行“三权”分置制度改革。类似农地领域的制度完善至关重要, 但是, 关涉乡村振兴的制度变革绝不能局限在农地领域, 必须要有更为宽广的视野, 诸如城乡规划、财政税收、党内法规等领域均需进行顶层设计。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊把上述事项确定为乡村振兴的“四梁八柱”。《乡村振兴法》很有必要把这些支柱性制度作为其主要内容, 不仅能够有效支撑乡村振兴战略的实施, 也与2018年中央一号文件提出的把行之有效的乡村振兴政策法定化的战略意图十分吻合。

(四) 夯实涉农法律体系的法治基础

      “治理有效”是乡村振兴战略的重要目标之一, 也是实现其他目标的根本保障。实现治理有效的基础是形成一个科学合理的治理体系, 正因为如此, 党的十九大报告提出要形成“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。“三位一体”的乡村治理体系不仅要求自治、法治、德治三者的互通共融, 还要各自形成相对独立、较为完整的体系。从国家治理现代化的角度讲, 法治的重要性不言而喻, 法治的实现需要以良好的法律体系为基础。乡村振兴战略的实施, 需要把行之有效的政策法定化, 也需要把“碎片化”的法律进行整合, 更需要一部内容全面、能够发挥宏观指引的基础性法律。从效力位阶来说, 仅次于《宪法》, 属于基本法律, 在涉农法律体系中, 处于基础性地位。在现行法律体系中, 还缺乏这样一部能够保障“三农”优先发展, 发挥统领作用的法律, 《乡村振兴法》可以弥补这一缺失。

      综上所述, 《乡村振兴法》立法, 首先要确定其功能定位, 定位不准, 将难以实现国家治理现代化的目标, 难以发挥立法在乡村振兴战略中的引领作用, 难以保障乡村振兴“三步走”战略目标的实现, 难以夯实涉农法律体系的法治基础。反过来, 科学合理的功能定位有助于确定《乡村振兴法》所涵盖的内容, 也有助于明确立法模式和实现路径。

二、《乡村振兴法》立法的模式选择

      唯有良法才能善治。要想制定一部符合时代发展要求的《乡村振兴法》, 必须要选择合适的立法模式。所谓立法模式, 指的是制定法律的基本模式, 即享有立法权的立法主体依照立法程序、采取一定的法体形式所制定法律的样式。立法模式的内涵比较广泛, 不仅涉及法律的表现形式、立法权限、内部结构和外部关系等诸多内容, 还包括价值、形式、制度、体系等宏观和微观层面。依据不同的标准, 立法模式有不同的分类。根据立法权的配置体制, 可以将立法模式分为“集权型立法”和“分权型立法”;根据立法的表现形态, 可以将立法模式分为“统一型立法模式”“分散型立法模式”和“渗透型立法模式”;根据立法主体的不同, 可以将立法模式分为人大立法模式和政府立法模式;根据立法内容, 可以将立法模式分为“详述型立法模式”和“概括型立法模式”。以上立法模式的划分是针对整部法律而言的, 有时候立法模式也用来表征某部法律中的具体条款设计, 如对某些法律概念的界定就有“列举式”和“概括式”之分。

      从2018年中央一号文件精神以及近期全国人大的相关立法调研活动来看, 《乡村振兴法》将确定以法律的形式出现, 即全国人大或者全国人大常委会将制定一部统一的基本法律。基于此, 本文所要探讨的《乡村振兴法》立法模式问题, 集中在立法内容方面, 内容的详略决定着该法的内部结构, 也关系到该法与其他相关法律的相互关系。究竟是制定一部内容全面、详尽、高度综合性的“法典型立法”, 还是制定一部内容宽泛、粗疏、具有基础意义的“框架型立法”。需要考虑的因素很多, 既要考虑法律规范体系的本质要求和《乡村振兴法》的内容架构, 还要考虑立法的时机选择。

(一) 《乡村振兴法》立法模式的理论选择

1. 法律规范体系的本质要求

      完备的法律规范体系是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定的全面依法治国的一个重要目标。法律规范体系的本质要求是协调统一。协调统一意味着任何一部法律法规在整个法律体系中有其特定的位置, 不与其他法律重复, 更不能产生冲突。我国在改革开放初期, 法律体系很不完善, 社会生活的部分领域尚处于无法可依的状态, 所制定的法律大都属于填补空白, 这个时候制定一部法律往往不需要在协调统一方面作过多考虑。但是在法律体系日渐完善后, 新出台法律法规就需要特别注重整个法律体系的协调统一。一方面, 部分社会领域出现了更为复杂的法制需求, 需要制定一些综合型或基础性法律, 以发挥其指导性或兜底性作用, 综合性法律作为“母法”与其“子法”之间需要协调统一;另一方面, 有些领域的部门法需要进一步细化, 以增强其可操作性和适应性, 细化所形成的行政法规、部门规章以及地方性法规规章与其上位法之间不能有冲突, 也不应有重复。

      我国已经在2011年就宣告中国特色社会主义法律体系已经形成, 涉及“三农”问题的法律法规体系也比较健全。据不完全统计, 我国现行有效的各类涉农法律已有26部。此外, 国务院还制定了近70件农业行政法规。这些法律、法规为“依法治农”和“依法兴农”提供了有力法治保障7。但是, “三农”问题的解决, 仅仅依据上述法律法规还远远不够。一方面, 有些行之有效的政策还未能法定化, 未能上升为国家意志, 完全可以在《乡村振兴法》中予以明确;再如多年以来, 国家在财政转移支付、精准扶贫、政府投入等方面做了大量工作, 但仍停留在政策层面;此外, 从新中国成立以来农村发展的历史实践来看, 国家政策是造成城乡差别较大的一个重要原因, 解铃还需系铃人, 新时代乡村振兴的一个重要保障就是要明确各级政府的责任, 尤其市县一级政府的具体责任, 这些都需要以法律的形式确定下来。诸如上述内容, 在制定《乡村振兴法》时, 需要考虑它在涉农法律体系以及整个法律体系中的地位, 以保证法律规范体系协调统一的本质要求。

2.《乡村振兴法》的内容架构

      如上所述, 本文所探讨的《乡村振兴法》立法模式集中在内容方面, 所要制定的法律涵盖的内容有哪些?是内容全面、详尽、高度综合性的“法典型立法”模式, 还是内容宽泛、粗疏、具基础意义的“框架型立法”模式?实践表明, “法典型立法”和“框架型立法”各有利弊, 关键是要看立法时机是否合适, 或者说经济社会发展的条件是否成熟。无论如何, 《乡村振兴法》的内容必须围绕特定目标来设置。根据乡村振兴战略的“二十字”的总要求以及2018年中央一号文件的具体目标, 乡村振兴要强化法律在维护农民权益、规范市场运行、保护农业发展、治理生态环境、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。上述要求实际上指明了《乡村振兴法》立法的内容架构。首先, 乡村要振兴, 产业兴旺是基础。乡村的基础性产业就是农业。根据我国农业农村发展的实际情况来看, 乡村农业要从传统向现代转型, 转型的主要路径是大力发展设施农业和旅游观光农业。要想实现上述转型, 就需要巩固和完善农村基本经营制度, 深化农村土地制度改革, 完善承包地“三权”分置制度。上述制度有的已经在其他法律中予以规定, 但仍有进一步完善的空间。例如, 农村集体经济组织的法律地位问题, 虽然在《民法总则》中明确了其特别法人的法律资格, 但是关于农村集体经济组织成员的资格认定、登记管理、财务管理等方面的法律规定比较欠缺, 虽然部分省市颁布了一些地方性法规, 但在实施过程中遇到了不少问题。基于集体经济在乡村振兴中的重要作用, 有必要把地方性法规实施中的有益做法纳入到《乡村振兴法》中, 也就是说, 针对农村产业发展方面的一些基本问题, 应该在该法中予以明确。其次, 生态宜居是保障。它不仅是生态文明建设的重要任务, 也关系到乡村能否实现全面振兴。关系生态宜居的法律法规有很多, 有环境保护方面的, 如新修订的《环境保护法》强化了对农业和农村的环境保护;也有乡村规划方面的, 如《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》对乡镇建设规划作出了一些较为原则的规范。实践表明, 这些法律未能很好地促进农村的环境保护和乡村规划, 有必要在《乡村振兴法》中予以强调和调整。关于乡风文明和治理有效, 我们更多的是依靠政策和行政手段来促进, 也可以把一些行之有效的政策法定化, 纳入到《乡村振兴法》中。特别要强调的是, 《乡村振兴法》要把各级政府的职责专门予以明确, 包括财政投入、基础设施建设、公共服务等方面。由此可见, 《乡村振兴法》确实难以就某个具体问题作出明确细致的规定, 而是要涉及到农业农村发展的各个方面。

3. 立法时机的选择

      立法模式的选择以及立法内容的安排与立法时机有密切关联。简单来说, 立法时机就是立法的客观条件。一般来说, 客观条件主要包括经济社会发展的需求度、现行法律的支撑力度以及立法技术的成熟度。以我国民事领域的立法为例, 改革开放伊始, 当时的经济社会发展急需要一部规范民事权利义务的法律, 需求度很高, 而当时可以遵循的法律法规很少, 立法技术也比较落后, 基于此, 20世纪80年代我国制定了《民法通则》的立法时机是合适的, 其内容安排也比较合理, 要是在那个时候出台一部全面系统的《民法典》则显得时机仓促。同样道理, 我们今天制定《乡村振兴法》, 立法时机的判断尤为重要。从经济社会发展的需求方面来说, 乡村振兴的确需要一部专门的法律来保障“三步走”战略目标的实现, 特别是要实现中央一号文件所提出的第一步目标, 即到2020年, 乡村振兴取得重要进展, 制度框架和政策体系基本形成, 出台“一个规划、一部条例、一部法律”, 从这一点来说, 制定《乡村振兴法》刻不容缓。从现行法律的支撑力度来看, 基于我国有中国特色的社会主义法律体系已经形成, 乡村发展的法律法规已经制定不少, 基本上实现了有法可依。那么, 《乡村振兴法》对于已经在其他法律法规中有明确规定的, 就不需要重复规定了, 主要围绕乡村振兴的“二十字”方针以及较为欠缺的政府职责等方面设计立法内容。从立法技术成熟度来说, 虽然我们的立法技术越来越成熟, 但是在“法典化”方面还需要进一步积累经验。

      综上所述, 制定一部“框架型”的《乡村振兴法》可谓正当其时。正如有业内专家指出:“乡村振兴是一个变化的过程。乡村振兴法也应当是一部框架性的法……乡村振兴法不会在短期内出台, 而与乡村振兴相关的法律, 如农产品质量法、渔业法、粮食交易的立法保障等会在比较短的时间内出台。”

(二) 《乡村振兴法》立法模式的现实选择

      以上从法律规范体系的本质要求、内容架构以及立法时机选择三方面来确定《乡村振兴法》的立法模式, 舍弃了立法权限、表现形式等要素, 重点围绕立法内容以及该法与其他法律法规的相互关系来确定其立法模式的选择。概而言之, 是要制定一部高度整合、综合性的“百科全书式”的法律规范 (简称为“法典全面型”立法) , 还是内容不太精细、查漏补缺、与其他法律协同发挥作用的指导框架型法律规范 (简称“指导框架型”立法) 从以上分析可见, 为了尽快发挥《乡村振兴法》在促进乡村振兴战略实施中的作用, 将多年来行之有效的乡村发展政策法制化;为了保持我国涉农法律体系的协调统一;为了和《国家乡村振兴战略规划 (201810—2022年) 》《中国共产党农村工作条例》协同发挥作用, 《乡村振兴法》宜选择“指导框架型”立法模式, 选择这样的立法模式还可以为各地制定相关的地方性法规预留空间。

      众所周知, 我国地域广阔, 区域发展不平衡, 各地的资源禀赋、地理状况、人口疏密等差别较大, 很难用一把尺子来衡量乡村振兴的发展状况, 十分有必要赋予地方一定的立法自主权, 鼓励设区的市在环境保护、乡村建设与管理、历史文化保护等方面制定有利于促进本地乡村振兴的地方性法规规章, 正因为如此, 中央一号文件提出, 各地可以从本地乡村发展实际需要出发, 制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。

三、《乡村振兴法》立法的实现路径

      乡村振兴“三步走”的战略目标已经清晰, 其中, 至关重要的制度框架和政策体系到2020年要基本形成, 这实际上给《乡村振兴法》明确了立法时间表。基于立法程序本身的复杂性和《乡村振兴法》在涉农法律体系中的重要地位, 我们需要尽早明确立法的实现路径, 既要求立法机关把握好体系协调与权限安排, 也需要全社会关注其内容设计和程序遵循。

(一) 体系协调:国家法律与党内法规的协调统一

      立法的协调统一是现代法治的基本要求。如前文所述, 我国已经在涉农领域有很多法律, 绝大多数部门法中均有关于“三农”问题的规定, 而今要制定一部处于基础地位的《乡村振兴法》, 从立法技术的角度讲, 必须保证它和其他法律的协调统一。首先, 要保证《乡村振兴法》符合《宪法》的基本精神。宪法作为国家的根本大法, 任何法律都不能和它抵触, 这是毋庸置疑的。党的十九大报告指出, 要加强宪法的实施, 其中很重要的一个方面就是要把宪法的原则性规定体现在具体的部门法中, 以维护公民的基本权利, 也就是所谓的间接实施。《乡村振兴法》应该在农村土地制度、农村集体产权制度、保障农业农村优先发展以及强化政府兴农职责方面予以完善和明确。其次, 要保证《乡村振兴法》和其他涉农法律相统一。现行的《农业法》《农村土地承包法》等法律法规已经对农业农村问题作了较为全面的规定, 如果把近年来农业农村改革的成功经验写入《乡村振兴法》, 相应地需要对有关法律法规进行修改完善。再次, 要保证《乡村振兴法》和相关党内法规相协调。党的十九大报告提出要坚持“依法治国和依规治党有机统一”, 并且明确把“完善的党内法规体系”作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。据悉, 《中国共产党农村工作条例》也已进入起草论证阶段。《乡村振兴法》中十分有必要强化各级政府扶持农业农村发展的职责, 而《中国共产党农村工作条例》则应该强化党对农村工作的全面领导, 二者应该协调统一、相得益彰。

(二) 权限安排:全国人大还是全国人大常委会

      众所周知, 立法权限的安排在整个立法活动中居于十分重要的地位, 它不仅明确了各层次立法活动的权限范围, 为法律规范体系的内在协调统一奠定基础, 还是贯彻落实“依法立法、科学立法、民主立法”这一立法原则的根本保障, 也是提高立法质量和效率的有效途径。我国《立法法》第七条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”, 其中, “全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。由此可见, 制定任何一部法律时, 均需要考虑全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的权限分配。单从上述法律规定来说, 二者的权限范围并不明确, 对何谓“基本法律”没有一个明确的解释, 具体情况要根据法律本身的调整对象、功能价值进行确定。那么, 《乡村振兴法》该由谁来制定呢?该法是不是“基本法律”从《立法法》的规定来看, 《乡村振兴法》并不属于“刑事、民事、国家机构”领域, 可以把它归结到“其他的基本法律”。之所以把它纳入基本法律的范围, 其根本在于该法的调整对象和功能价值, 首先, 该法的调整对象和范围十分广泛, 几乎涵盖了所有“三农问题”, 既有政治方面的县乡职责确定与机构改革问题、农村事务组织领导问题、民族区域自治问题, 也有经济领域的土地问题、集体经济问题、环境保护问题, 还有文化领域的宗教问题、民间信仰问题, 等等。其次, 该法具有十分重要的功能作用。如上文所述, 要实现中华民族的伟大复兴, 需要从根本上解决发展不平衡、不充分的基本矛盾, 解决基本矛盾的着力点在于促进乡村振兴。在全面推进依法治国的大背景下, 促进乡村振兴需要加强法治, 在涉农法律体系中, 还欠缺专门用于促进乡村振兴的基本法律, 一些行之有效的“三农”政策还没有法定化, 此时制定《乡村振兴法》正当其时。再次, 该法的影响十分广泛, 它不仅涉及近6亿乡村人口的切身利益, 还关系到土地这一事关国家长远发展与稳定的根本问题。因此, 在立法过程中, 要倾听更多基层群众的意见和建议, 从代表的广泛性来说, 全国人民代表大会远比全国人民代表大会常务委员会广泛。基于以上几点考虑, 《乡村振兴法》应该由全国人民代表大会来制定。当然, 立法程序中的具体组织工作可以由宪法和法律委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会等机构来分别承担, 合力做好立法工作。

(三) 内容框架:基本的章节安排

      从立法技术的角度看, 立法内容的繁杂程度决定了其内部结构的层次安排。根据《立法法》第六十一条的规定, “法律根据内容需要, 可以分编、章、节、条、款、项、目”, 除了少数内容特别繁杂的法律外, 一般采用“章、节”体例。那么, 《乡村振兴法》该如何安排其内部结构呢?如上文所述, 该法适宜选择“指导框架型”立法模式, 也就是说, 该法的条文设计暂时难以全面细致, 为了合理安排该法的内部结构, 该法的内容框架应该采取“章”的形式, 初步设想如下:《乡村振兴法》应该设七章, 第一章是总则, 主要明确该法的立法依据、基本原则、各级政府的职责;第二章是产业发展, 以实现“产业兴旺”的目标, 核心是对土地制度、集体经济等事关农村产业发展的事项作出规定, 诸如农村集体土地的“三权分置改革”应该在本法中予以明确;第三章是生态环境, 核心是乡村生态建设、乡村环境保护等, 以满足“生态宜居”的要求;第四章是乡村治理, 重点对村民自治、村规民约、乡村宗教活动等作出规范, 以实现“乡风文明”“治理有效”的目标;第五章是扶贫济困, 可以总结近几年党中央关于精准扶贫的政策举措, 吸收各地关于扶贫的地方立法的有益经验, 以实现“生活富裕”这一根本目标;第六章是法律责任, 任何一部法律, 其法律责任条款十分重要, 私人主体的法律责任可以在具体条文设计中予以明确, 但是《乡村振兴法》中十分有必要把各级政府、甚至党委的责任予以单独成编, 力争把该法与《中国共产党农村工作条例》协调统一起来, 以实现国家法律与党内法规的有机衔接。只有在《乡村振兴法》中夯实了各级党委和政府的责任, 才有可能如期实现乡村振兴战略“三步走”的目标。第七章是附则, 主要是该法与其他涉农法律的关系以及生效日期等内容。至于每一章具体分为几节, 以至于具体的条、款、项, 需要在广泛征集意见的基础上予以确定, 限于篇幅, 在此不表。

(四) 程序遵循:贯彻落实“科学、民主、依法”的立法原则

      法律是利益的调节器, 立法涉及到利益的初始分配, 为了实现法律公平正义的核心价值, 立法需要贯彻“科学、民主、依法”的立法原则, 《乡村振兴法》的制定当然不能例外。科学立法近年来受到各级立法部门的重视且形式多样, “第三方立法”在保证立法科学性上的作用越来越明显, 在《乡村振兴法》制定过程中, 立法草案完全可以委托研究机构或高校法学专家分别独立起草, 进而通过讨论甚至争辩的方式设计好整体框架和具体内容。此外, 还可以通过“立法前评估”来厘清《乡村振兴法》的关键问题, 立法前评估既能保证科学立法的实现, 也是依法立法的体现, 立法评估不仅在《立法法》中有原则性规定, 为了具体落实这一重要制度, 全国人大常委会办公厅于2017年专门印发了《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》的通知 (常办秘字[2017]238号) , 《乡村振兴法》将会涉及到不少争议较大的“三农”问题, 完全可以引入立法前评估, 也可以通过立法后评估来对现行的相关法律进行评估, 为《乡村振兴法》的制定提供有益经验和可靠依据。民主立法在我国有良好的制度基础, 一是人民代表大会制度, 各级人大代表可以为乡村振兴战略的实施及相关法律的制定广泛征集群众意见, 在全国人民代表大会的代表中, 有相当一部分代表属于农民, 他们对乡村的情况非常熟悉, 所提出的相关建议理应予以足够的重视;二是立法公众参与, 在信息化条件下, 公众参与立法的渠道十分畅通, 近年来, 无论是中央立法, 还是地方立法, 均重视吸收公众意见, 《乡村振兴法》的制定应该通过网络、立法论证会、座谈会等形式广泛征集意见。总而言之, 只有在“科学立法、民主立法、依法立法”的原则指导下, 切实采取公众参与、第三方立法、立法评估等举措, 才有可能制定出良好的《乡村振兴法》, 才能促进乡村振兴战略目标的实现。

四、结语

      党的十九大报告作出了中国特色社会主义进入新时代、中国社会的主要矛盾已经转化的重大政治论断。解决这一主要矛盾的重要举措就是实施乡村振兴战略, 该战略的实施已经明确了时间表和路线图, 当前比较紧要的任务是制定“一个规划、一部条例、一部法律”。一部法律就是《乡村振兴法》, 该法的制定已经被全国人大提上议事日程, 实务部门通过组织座谈会等形式开展前期准备工作, 但学界对该法的功能定位、立法模式、实现路径等问题仍处于探索阶段, 预计对于上述问题的解决及具体的条文设计将会有不少争议, 望本文的粗浅探讨能够起到抛砖引玉的作用。

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