城乡融合发展体制机制改革整体框架正式出炉。5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布。
我国将以完善产权制度和要素市场化配置为重点，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。下一步将建立一批国家城乡融合发展试验区，并率先从经济发达地区、都市圈和城市郊区突破。
根据《意见》，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动的制度性通道要基本打通，除个别超大城市外的城市落户限制要放开放宽，城乡统一的建设用地市场要基本建成，农村产权保护交易制度框架要基本形成。
一、改革的目标，是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距
中国城市和小城镇改革发展中心副研究员文辉在接受《经济参考报》记者采访时表示，《意见》是城乡融合发展的纲领性文件，其对于厘清当前认识，明确发展目标和路径，制定发展政策，描绘发展蓝图具有重大意义。
国家发展改革委规划司有关负责人5日表示，城乡融合发展体制机制改革的总方针是坚持农业农村优先发展。改革抓手是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。改革目标是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。
文辉表示，《意见》分别从战略、目标、政府和市场、产业、社会福利等方面阐释了城乡融合体制机制和政策体系的本质特征和内在要求。
政府和市场融合以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。
产业融合方面，以农业现代化为基础，推动一二三产业融合发展。社会福利体系融合体现在基本公共服务标准统一，制度并轨；促进基础设施互联互通补短板；缩小城乡收入差距，关键在于提高农民收入。
二、改革的重点，是机制的改革尤其是农村土地制度的改革
《意见》提出，健全农业转移人口市民化机制、建立城市人才入乡激励机制、改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度、健全财政投入保障机制、完善乡村金融服务体系、建立工商资本入乡促进机制、建立科技成果入乡转化机制。
中国社会科学院学部委员张晓山指出，城乡融合包括吸引各类城市人才返乡创业就业，相应的资源要素要重新配置，必然要引起产权结构调整，涉及产权格局和集体经济组织未来发展方向。
《意见》明确，对于进城农民，将维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。在此背景下，健全土地流转规范管理制度，强化规模经营管理服务，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。
推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。建立集体经营性建设用地入市制度，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市。
三、改革的初心，是使农民真正得到实惠
《意见》还提出建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、健全城乡公共文化服务体系、完善城乡统一的社会保险制度、统筹城乡社会救助体系、建立健全乡村治理机制。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆日前在中国农村经济形势分析与预测研讨会上表示，在提高城镇化质量上，需要深化城镇户籍制度改革，包括基本公共服务制度改革，甚至包括城市住房体系改革，让进城农民能够低成本地留下来和长期生活下去。
值得一提的是，《意见》还提出完善促进农民工资性收入增长环境、健全农民经营性收入增长机制、建立农民财产性收入增长机制、强化农民转移性收入保障机制、强化打赢脱贫攻坚战体制机制。
“城乡收入差距中最大的短板还有城乡居民财产性收入差距。要真正使农民的财产变现，使农民真正得到实惠，形成一个劳动力、土地和资本、技术、管理等要素相对均衡的利益格局。”张晓山说。
四、四大看点
作为现阶段推进城乡融合发展顶层设计的文件，意见有哪些看点？新华社记者采访了相关部门负责人及有关专家。
看点一：分“三步走”实现
“现阶段推进城乡融合发展，有着现实而深刻的时代背景和重大深远的历史意义，既是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，又是现代化的重要标志，也是拓展发展空间的强大动力。”国家发展改革委规划司有关负责人说，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，是乡村振兴和农业农村现代化的制度保障。
建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，是长期历史任务。这位负责人指出，要按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，与乡村振兴战略规划紧密衔接，分“三步走”来实现——
到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。
到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。
到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。
“改革的总方针，是坚持农业农村优先发展；改革的抓手，是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略；改革的目标，是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距；改革的路径，是以完善产权制度和要素市场化配置为重点。”这位负责人说。
看点二：促进各类要素更多向乡村流动
意见提出，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。包括有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制；制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业；改革完善农村承包地制度，稳慎改革农村宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度等。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说，意见提出的户籍制度改革举措，与以往改革一脉相承，旨在让为城市建设、发展和繁荣做出贡献的外来人口特别是农业转移人口住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安，不断提高城市化水平和质量，增强城市竞争力和反哺农村的能力，为最终完成工业化和农业现代化创造条件。
“既不能把改革误解为抢人大战，也不能理解为放松房地产调控。”他强调，一方面，只有使住房价格保持在合理水平，才能降低外来人口特别是农业转移人口进城落户的住房门槛；另一方面，户籍制度改革要惠及各个阶层，把已在城镇就业的农业转移人口作为重点落户群体。
“土地活才有城乡融。”中国人民大学经济学院院长刘守英说，落实好意见，核心是要夯实土地的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场。推进要有序，按照国家统一部署实施；推进要稳慎，严守底线、防范风险；以农民为主体，充分尊重农民意愿；不能一哄而上、随意变更用途。
看点三：加快补齐乡村发展短板
针对城乡公共服务不均等、基础设施差距大、产业发展水平差异以及城乡居民收入差距等问题，意见提出建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、有利于乡村经济多元化发展的体制机制、有利于农民收入持续增长的体制机制。
国家发改委规划司有关负责人指出，实现城乡融合发展必须加快补齐农村公共服务短板，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；必须把公共基础设施建设的重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护；必须完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展；必须落实以人民为中心的发展思想，鼓励勤劳致富，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性收入。
一边是大城市的先进制造业和现代服务业，一边是乡村传统农业……针对不少地区存在的城乡产业发展差距，意见提出，搭建城乡产业协同发展平台。包括特色小镇、各类农业园区、小城镇以及创建城乡融合典型项目等。
国务院发展研究中心副研究员张晓欢说，用城市的科技特别是农业科技改造乡村传统农业，用城市的工业延长乡村农业产业链条，用城市互联网产业等服务业丰富农村产业业态。“城乡产业协同发展平台是必需的载体支撑。”
看点四：设立国家城乡融合发展试验区先行先试
意见提出，选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先试、观照全局。
抓好试点对改革全局意义重大。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长张车伟说，当前在人口、土地、财政、金融、农村产权和工商资本入乡等方面，还有不少体制机制障碍。设立试验区着眼于破除现行体制机制束缚，明确改革重点、为改革“探路”、为基层探索搭建有效平台。
张车伟说，设立城乡融合发展试验区，要遵循少而精、质量第一的原则，避免区域平衡，防止部分地区把“帽子”一戴了之。
“要边试验、边总结、边推广，条件成熟时以法律等形式固化。”国家发改委规划司有关负责人说。