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国家发展大转型与十四五规划编制的若干思考

摘要:十九大在政治报告中提到国家要实践的“战略”一词共出现42处。“国家战略”是出自对国家发展方向、实力、态势、问题等等的科学判断而制定的。提出如此诸多的“战略”,表明最高层对战略问题的重视是空前的。十九大这些阐述,意味着宣布国家发展的全面转型。这个转型以高质量发展及保护环境为核心。

   一、国家发展的大转型

   改革开放以来我国经济上了多个大的台阶,社会发展、国际上中国的政治影响力与军事影响力大幅度增长。展示了在党的领导下中国人民与中国政府的无比巨大的财富创造力。但是,现阶段出现的问题也是相当严峻的。一些地区经济衰退、债务负担重、持续增长严重乏力,许许多多问题的决策进退两难。国民经济已经到了不转型不能发展的地步。

   2013年5月中共中央政治局24日就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习。习总书记指出,“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。 “决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。”

   2013年9月7日在哈萨克斯坦习总书记提出建设“一带一路”倡议,并说: “我们既要绿水青山,也要金山银山。”

   2013年年12月11日中央城镇化工作会议决定实施新型城镇化方针。这可能是开始了我国社会发展的战略转型,新的重要发展理念。

   2016年1月3日,总书记在重庆讲话,提出长江经济带“共抓大保护,不搞大开发”。我的认识,说的是长江经济带,实际上整个国家的国土空间发展都应该如此。

   几十年不停顿的大开发,不停地追求高速度,无法控制地增加对水土空气的污染,对不断变化的历史机遇的理解被长期固化等,都已经是要全面实行大调整了。大开发的时代已经过去。中国需要直接面对正在发生变化的“大世界”,这个“大世界”也包括中国自己。

   中国社会经济发展正在向世界强国迈进。庞大规模的社会经济总量和日益复杂的国内外关系,使国家不断面临新的变化和新的态势。这些态势标志着中国发展正在面临着全面深刻的战略转型。转型,成为当前与今后长时期国家发展的唯一选项。

   十九大在政治报告中提到国家要实践的“战略”一词共出现42处。“国家战略”是出自对国家发展方向、实力、态势、问题等等的科学判断而制定的。提出如此诸多的“战略”,表明最高层对战略问题的重视是空前的。十九大这些阐述,意味着宣布国家发展的全面转型。这个转型以高质量发展及保护环境为核心。

  • 经济增长进入较为平缓的增长时期。这是解决过剩产能实现高质量发展的需要,也是中国全面走出去的需要。
  • 通过产业竞争力的提高与深化改革,缓解中国在国际上遇到的地缘政治压力。
  • 缓解乃至排除国内的资源、环境、生态压力。环境问题已经成为对我们党治国安邦执政能力的重大挑战。
  • 将国内国土空间开发和区域经济的大格局稳定下来。国家将逐步转变为较为平衡与协调的发展,这是一个很长的历史过程。
  • 建设和谐社会,更好地实施乡村振兴,小康社会,老少边穷地区发展等等目标。增长速度缓下来才可以减少地区间发展差距,主要在于社会发展方面。
  • 根据对上述要求的判断与理解,国民经济重大调整与转型将需要有新的理念,加减乘除都要。加法:新兴产业的发展,创新基地的构建等;减法:能源重化工及相应的基本建设队伍,许许多多的政府管理等机构的规模(特别是中层)等;乘法:效率提高,高效率人才等;除法:合理布局,区域协调等。这些理念也是十四五发展规划编制时要考虑的。

   二、“十四五”规划应有什么样基本指导思想与要求,防止何种倾向?

   谋求什么样的经济增长速度?过去很长一段时期高速增长与良好环境未能兼得,未来如何?

   在今后一段时期内高速与较高速增长与良好环境仍然难以兼得。在我们这个幅员大国,在工业化的初中期,如果谋求高速经济增长,必然走能源重化工为主体的路;由于这阶段先进的生产技术与工艺未普遍应用,必然普遍污染。如要真正大力治理,必然是速度缓下来。这既是高质量发展的要求,也是尊重经济规律与自然规律的要求。如何实施?政策保障?又会带来那些相关的问题?

   更加尊重自然规律与经济规律,并将二者结合起来

   我们搞了许许多多具有缩小东中西经济发展实力差距的计划,取得许多成就,但是宏观上的大格局证明是难以改变的。长时期内要实现人与自然(生态环境在内)的和谐,就要以三大自然区与地势三大阶梯为标志的功能区为基础进行国土空间发展与经济布局。

   全面节约资源,建立资源节约型与适度消费型的社会

   节约资源,是中国国情基础中的基础,也是建设生态文明的源头,是中华民族子子孙孙持续生存发展的根本。新时代的空间规划、城乡建设、居民消费、以及“美丽中国”、“生态城市”及大量的具体政策与措施等得到实施,相关的技术要推广应用,都要大力节约、集约利用资源,推动资源利用方式的根本转变,大幅降低能源、淡水、土地等的消耗强度。要通过提高资源利用效益而达到高质量增长。

   不搞大开发,下决心将“开发”变为“发展”

   高度重视发展与环境的关系。要将环境治理逐渐扩大范围,应当从污染严重同时地位重要的地区开始按照较高标准治理,如长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、东北中部、川渝、江汉等地区。生态建设重点在于大格局的塑造与保护,同时也要重视重点区域的综合保护,乡村环境的良好,城市的整治与符合当地气候特点的“美化”。逐步将空间扩张变为空间质变,塑造高效空间与美丽中国。

   几十年,积累起来的巨大财富与体制改革的进展使得我国有条件、有能力进行全面深刻的大转型。大转型从生态环境问题与大规模走出去开始,前景是使国家顺利迈出“中等收入陷阱”,全面实现现代化的宏伟目标。  

   三、战略转型的研究与咨询—问题导向

   我国现阶段实施全面的大转型发展中哪些值得重视、研究的战略性问题?下面这些领域都是跨部门的,且介于自然与社会经济之间,涉及面广,影响巨大。是国家十四五规划要予以强调的内容的一部分。

   (一)美丽中国与乡村振兴

   关于“美丽中国”“金山银山”等,是口语式的形象说法,不是内涵的具体表达。内涵的具体表达应是“为人民创造良好的生产生活环境。”

   现在的苗头值得关注:少数地方大撤大建,撤掉原有小的居民点。建大的新居民点,建农村居民广场、人造水面甚至亭台楼阁、博物馆等。我们对乡村振兴与美丽中国的内涵认知与标准,不能效法西方。生态城市与乡村美化,要尊重中国自然结构大地带性规律;不能搞“高、大、上”,高速度。杜绝铺张浪费,要贯穿于美丽中国、乡村振兴、国家发展与区域发展、生态城市与乡村整治、能源结构调整等方面与过程。

   (二)中国区域经济大格局及其发展态势

   我们搞了许许多多具有缩小东中西经济发展实力差距的计划,取得许多成就,但是基本的差异证明是难以逾越的。经过20多年实施区域协同发展战略,形成了现阶段较为稳定的大格局。未来一段较长的时期内,宏观格局不宜进行大调整。以三大自然区与地势三大阶梯为标志的功能区为基础,进行空间发展规划与经济布局,是尊重自然规律的重要理念。

   新时代,转变为提升竞争力阶段,工业将不仅仅增加,也需要做减法;城市发展,大规模开拓建成区也不能持续。各种类型的区域之间与区域内部的和谐,是新时代区域协调发展的重要内涵。

   (1)城乡之间的融合发展,踏踏实实地大力推进乡村振兴伟大工程。

   (2)促进部分西部地区与部分革命老区的发展。要逐步缩小城乡之间生活条件与公共服务之间的差距,甚至包括人均可支配收入的差距。

   (3)各省区市内部的区域发展不平衡问题。发达与较发达的省市自治区,要依靠自己的力量,不要想打包交给中央政府(成为“国家战略”)来解决。

   (4) 我国经济发展的区域大格局正在造就中国经济的“地理枢纽”,即世界级的大城市群(大城市区)。成为全国经济发展的动力源。人类经济社会活动受海洋的吸引是长期趋势。优化国土开发格局,需要培育和发展若干个经济带,特别是三大城市群与长江经济带。

   (5)长江经济带的治理与发展。

   (6)东北地区的全面振兴。

   这六个方面任务可分为三种类型:一是全国性的乡村振兴、城乡问题,是基本实现现代化绕不开的问题,还涉及东中西差距问题。其二,是结构调整以发挥潜力及优势,东北振兴与长江经济带;三,是代表中国到国际大舞台展现竞争力、国力的大战略,带动全国经济增长的三大枢纽区。

   (三)国土空间规划与管理

   需要的是国家综合性的国土空间开发与区域发展的中长期规划,概括称之为空间发展规划。同时在宏观上以及中观与微观上处理好城乡之间、区域内部各部分及各领域之间的协调发展问题,加强精细化管理,塑造高效空间。国土空间规划,主要是国家级的,有可能需要延伸到省与自治区一级。规划的制定不要那样具体,不要涉及那么多大型项目,是不搞大开发的国土空间发展的宏观规划,重点在指导思想与基本理念性的,导向性的或约束性的。微观上逐渐过渡到对地域空间、环境、生态、水、土等精细化的管理。精细化的空间开发与管理时代逐渐到来了。在市县一级将区域与土地利用、城市规划、区域性的功能等置于一个管理系统内,提高他们的规划与管理权限,过渡到法制化的轨道。

   (四)能源发展战略问题

   我国的能源战略如何实施,现在面临着严峻难题:

   1、能源战略的大幅度调整:十三五与十二五大不同。一是考虑避免对外能源依赖过大、引起地缘政治风险,二是对煤炭依赖性太大带来环境问题。因此,这在战略与方向上大约是对的。

   2、我国近年来能源需求发生巨大变化,电力需求严重不足,风电光伏电大量弃风限电弃光限电(达到30-40%),火电发电小时也大幅下降到4000小时左右。说明在顶层设计中考虑到这种趋势不够。

   3、新能源及其设备制造、基建能力等发展速度过快。在政府号召下,企业界(主要是民企)大搞风光电,各地区大规模引进与设备制造,很快就搞得相当庞大。核电建设能力也过大了。

   4、地理距离带来的问题未充分考虑。长距离输送风电与光伏发电,现阶段给合理性打了很大折扣。而且,由于风电与光伏电发电小时太低,为保障电网的稳定,还要在电网中增加几倍的火电装机。

   5、需要强调,国企(火电、核电)与民企(风电与光伏电),都要有风险意识,都要承担风险。

   (五)一带一路倡议实施:大的方针与许多政策是完全符合当今世界的实际情况的,但需要考虑不断变化的外部形势,我国的政策措施也面临着复杂的要求。

   (六)基础设施规划建设。改革开放来每一阶段国家都花了“大钱”。研究及规划工作要从必要的高度上,阐述清楚我国的交通能力与规模、多种运输方式的结构、供需的大态势、重要方向上的能力与需求、国内运输与全球性运输,以及安全、技术、管理等已经达到的水平及未来发展的目标。中国的交通强国,一定要有中国国情作最基本“元素”。经济原则,任何时候,任何阶段都要强调。建国后,我们成就辉煌,浪费也很大。现在已经建成的二万多公里高铁,但是高铁标准变成了200公里时速。但多少线路与区段实现了高铁运量?未来大中城市通高铁,(过去曾经提出高速公路通每个县城),这个方针需要多大的成本?是否做过预估吗?许多区段,例如一般的省会城市间,行政客流量很小,商业与社会性质客流量很大吗?这些客流量中,多少是“时间就是金钱”的人群?如果建设时速150-200公里的铁路,例如贵阳至昆明段,与时速300公里高铁相比,时间可能是4小时与6小时之差。但线路单位投资大约相差70-80%(3 亿与5-6亿之差),多少人会非常需要那4小时方案呢?

   建设科学合理的一体化管理的综合运输体系,是未来长时期的伟大目标。我们最大的弱点最大的难点也在此。能要求未来(全国)与西欧那样几乎全体居民都可享受舒适宽阔的运输(工具)空间吗?那怕是30年后。日本、韩国及我国台湾的普通民众的“舒适”标准可值得我们参考。“交通强国”不要仅仅依靠很多宏伟工程来达到!

   (七) 城镇化、新区新城及都市圈的规划。辉煌成就,代价很大。

   九五至十一五,快速城镇化。2010年经济增长乏力,一种舆论是大搞农村城镇化以拉动经济。2013年8月两院向国务院汇报时,李克强总理 2-3次提到“城镇化关系到我国现代化事业的成败!”,我们从几条路线理解:当时2.6亿农民工没有被城镇化;农村产业、人口、劳动力空心化;土地资源与环境污染;近亿儿童留守农村等。如果不重视必然会导致:社会结构大变动,农业与农村衰退,城市就业困境,下一代人的成长危机。最后,国家两大类人群不和谐:即城市几亿人与农村几亿人之间,城市中几亿原居民与几亿农民工之间。我们体会,克强总理说那句话时,就是要进行大的调整。三个月之后,中央城镇化工作会议召开,习总书记与总理报告,特别是习总书记的长篇报告,内容非常丰富与具体,站得高,方针与政策很坚定明确。我国开始了新型城镇化发展时期:中心是人的城镇化,同时,实施乡村振兴战略。从而避免了类似于拉丁美洲那种陷阱式的城镇化。

   今后,在都市圈、城市群、新区新城建设中,不能搞脱离国情“高大上”,不搞大圈地。要认真搞构建区域性创新体系,苦练“内功”。还有,我们许许多多城市,地区,怎么那样重视国家给自己的头衔?十二五,那么多地区,成为“国家战略”(区),一部分根本就不可能成为“国家战略”吗!我国三大城市群,现在已成为我国连接世界经济的三大枢纽区。但另外一些大城市,主要是省会城市,看样子自己进不去了,开始呼吁成为“国家中心城市”,以自己为主建大“都市圈”。现在国家有关部门发出了全国“都市圈”发展的指导意见,但有些城市做的规划还是太离谱。  

   四、对规划工作的小建议

   新中国建国以来今年70岁,创造了人类历史上经济发展的奇迹,一个成功的道路,是政府主导经济,经验之一是编制好中长期规划。现在国家体量大了,事情复杂了,当然要规划。但是,规划理念与方法也需要与时俱进:如何做好规划,不搞建设项目的“批量化生产”。改变过去那样成批生产大项目的规划模式

   长期来,经济计划依据“三驾马车”决定。资源环境那样严重,但具体制定计划时,又不加以计算考虑?不考虑,为什么?前些年,当时环境恶化就已成为对党和政府的严峻考验了,当时还要高速增长。

   还有,我们人口这么多,十年前时任国务院总理温家宝同志曾说,任何一个大数,被十三亿人口一除都是小的;任何一个小数用十三亿人口一乘都就很大。现在还讲人口红利,对不对?要有战略眼光。

   城市布局“低密度”。我们不能像澳大利亚、加拿大那样。西方也不同嘛!欧洲城市是简约的,日本、韩国更是简约的。城市建设布局的低密度,太奢华了,我们享受不起呀。我们在1998-2007间,城市人均综合占地很快达到120平米,这超过了一部分发达国家的平均水平。

  政府机构与规划机构应该逐步减少

   这几年,总书记对生态环境作了很多很具体的指示。说的那样具体,使下面很快就纠正了错的。但说明了什么呢?中层干部不够给力,学者与智库没有发现,或没有说话。中层政府及管理人员要给力,专家学者要接触实际,反映实际情况,敢于说话,不要一味“大发展,大发展”,还要说“不”。因为,提方案的,提项目的机构与人士太多了。

   现在某些决策机制、过程也需要考虑。建议国家高层的综合与部门的规划,是原则性的,不搞脱离国情的高指标与高标准。中层减少规划工作与相应的机构设置。愈加重视国营与民营大企业与公司的规划,自主对技术发展、市场趋势、危机应对等作研究与判断,对风险自己承担。中央政府与国家科技、信息、涉外等机构给予咨询指导。对(镇与乡)乡村振兴的规划与精细化管理,要发挥自组织作用。

   希望国家有关部门在重大问题规划与决策中提倡自然科学、社会经济科学以及工程技术科学之间的结合,建立社会经济学家、工程技术专家与自然科学家的合作平台。

   中国呼唤战略思想家

   做好国家重大的发展规划与重大领域的顶层设计非常重要。中国科学家、专家、学者很多,但战略思想家较少。什么是战略思想家?有什么特点:要求具有战略思维,大局与全局思维,就是大尺度的多维度的研究,不仅仅是近期的决策问题,而是要考虑中长期的发展趋势。不仅仅是空间上的大尺度,时间上包括历史的与未来的。具体工作中,要将局部变化与局部问题置于大范围平台上来解析,考虑到可能带来的全局影响。往往要打破原有的“平衡”(或说不平衡)状态,形成新的“平衡”状态。要预见到所提的方针政策实施后带来什么样的新的“平衡”。对态势、问题或事件的未来演变作出趋势预测。对所建议的政策措施对态势的下一步发展是否符合国家与社会的要求,或者有多大风险与代价,这种代价是不是可以付得起等作出一定程度的分析。力争使工作具有较大程度的前瞻性,不做“事后诸葛亮”。为此,需要具有较广的知识结构。我国自然科学与社会科学在体制上是分割的。自然科学与工程技术科学实际上也没有合作平台。这不利于战略思想家的培养。

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