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我国产业扶贫的模式分析与思考

摘要:打赢扶贫攻坚战,是党和政府对全国人民的庄严承诺,是缩小城乡差距、推进城乡一体化的重大战略举措。

      打赢扶贫攻坚战,是党和政府对全国人民的庄严承诺,是缩小城乡差距、推进城乡一体化的重大战略举措。产业抚贫是贫困地区和人口摆脱贫穷的基本路径,是最根本和最长久的扶贫。没有产业发展带动,贫困地区很难脱贫;缺乏产业支撑的脱贫,脱贫后的发展也难以为继。总结贫困地区产业扶贫的主要模式,找出突出困难与短板,强化贫困地区产业基础以加快脱贫步伐,对依托产业扶贫实现国家“十三五”脱贫战略目标具有重要意义。


      我国农村地区产业扶贫涌现出七种典型模式

      (一)特色种养加扶贫模式

      该模式利用贫困地区资源优势发展特色产品种养殖,鼓励引导工商资本进入农业生产领域,发展生态高效农业和农产品加工业,打造贫困村特色产业,延伸农产品价值链,带动贫困户就地就业增收。例如,湖南省东安县制定了农村特色产业发展规划,着力支持生态种养业,在四个贫困乡镇重点扶持特色种养项目,发展肉牛养殖400余头,建设丰产楠竹基地4万余亩,新增楠竹精深加工生产线3条,建设反季节商品蔬菜、优质水稻、名特优瓜果等特色基地2.2万亩,引导和带动当地贫困户就近就业、创业,覆盖贫困户705户、2120人,贫困户年均增收千元以上。

      (二)乡村休闲旅游扶贫模式

      该模式通过财政资金投入,整治村庄环境,开发景区景点,开辟乡村旅游业,发展农家乐,带动贫困户融入旅游产业链,实现脱贫致富。例如,陕西省佳县赤牛坬村积极发展以民俗文化为代表的乡村旅游,组建红枣牡丹管护团,优先招录贫困人口197人,2016年接待游客21万人,贫困户人均旅游收入达到8250元。

      (三)资产收益扶贫模式

      该模式是在扶贫产业项目中,将自然资源、公共资产(资金)或农户权益资本化或股权化,相关经营主体利用这类资产产生经济收益后,贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益。这种模式不依赖农户的独立经营能力,对失能和弱能贫困人口具有针对性。通过赋予贫困户产权或股权,有利于贫困农户积累资产并利用这些资产持续受益,实现持久脱贫。地处贵州西部、乌蒙山腹地的六盘水市资产收益扶贫最为典型。2014年以来,六盘水市在农村开展了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。村集体将“沉睡”的集体土地、林地、水域等自然资源要素通过入股等方式盘活。在不改变资金使用性质及用途的前提下,将各级财政资金投入到产业中,量化为村集体或农民持有的股金。同时,农民自愿将个人的资源、资产、资金、技术等入股到经营主体,参与分红成为股东。截至2016年6月,六盘水推动129.03万农村人口参与“三变”,带动贫困户33.44万人,人均年分红1200元以上。

      (四)电商产业扶贫模式

      该模式通过吸纳贫困人口从事电商及物流配送等关联产业解决就业问题,并为贫困人口创造更多购买物美价廉产品的机会,核心目标就是提高贫困家庭的实际收入,本质属性是让贫困地区对接电商大市场。截至2016年8月底,甘肃省成县在102个贫困村已扶持建成电商扶贫服务点68个,开展各类电商培训80期共计13984人次,孵化网店917家,电子商务全产业链各环节直接或间接带动就业7100余人,全年销售额达到1.16亿元。湖北省宜城市胡坪镇发展出“电商+众筹”的扶贫方式。参与企业在微信商城面向社会发布“爱心众筹葡萄树”年产量的信息,爱心人士按300元/株/年认领葡萄树。企业聘请贫困户种植管理,葡萄成熟后,按15斤/株提供给认领者。超出15斤的部分由贫困户享有并销售,销售收入归贫困户所有。2015年通过众筹方式认领葡萄树2000株。

      (五)光伏产业扶贫模式

      该模式是在住房屋顶或温室大棚等设施上铺设太阳能电池板,通过“自发自用、多余上网”,为农民增收、脱贫致富开辟新途径。光伏扶贫充分利用了贫困地区太阳能资源丰富的优势,通过开发太阳能资源、连续25年产生的稳定收益,实现了扶贫开发和新能源利用、节能减排相结合。2014年安徽省金寨县开始试点光伏扶贫。在投资模式上,首批光伏扶贫项目采用贫困户、县政府和光能公司各出资8000元,电站产权归贫困户所有;第二批1000户贫困户的项目建设中,无力自筹资金的贫困户还可以享受政府提供的无息贷款,贷款从光伏发电收益中逐年偿还。在实施范围上,从一家一户点状式项目,逐步扩大到以村集体为单位。在上网模式上,由最初的自发自用、余电上网,改为电力全部上网。截至2016年年底,金寨县先后为7803户贫困户建成3KW分布式光伏扶贫电站,在218个村建成60KW村集体集中式光伏电站,实现了每个贫困户年增收3000元以上,每个村年增收6万元以上。

      (六)生态农业扶贫模式

      该模式通过保护生态和发展生态经济,实现修复生态、保护环境和消除贫困的目的。自然生态较好、自然资源较丰富地区,利用丰富的自然资源发展林下经济、循环经济、特色产业、生态旅游业,促进生态保护和扶贫开发良性互动。重庆市武隆县实施生态修复攻坚行动,整合林业、水利、土地整治、农业综合开发等各类项目资源,扶持引导贫困村和贫困农户参与实施退耕还林、天然保护林、水土保持林、石漠化治理等生态工程,同时扶持农户发展林下经济、循环经济、特色产业。2016年年底,开发了特色林果、高山茶叶、中药材等长效产业扶贫项目6.5万亩,带动1.2万建卡贫困农户实现了持续增收和稳定脱贫。

      (七)边境贸易扶贫模式

      该扶贫模式通过边境贸易基础设施建设、边贸扶贫产业园建立、边民互市贸易改革升级等措施繁荣边境贸易,吸纳更多贫困人口在边贸产业链中实现就业、获得收入。广西龙州县在全县成立边贸互助组221个,引导1.6万边民参与边贸运输、装卸、进出口货物代理,其中贫困人口4045人。此外,贫困人口还可以享受国家每人每日互市贸易额8000元以下免征进口关税和进口环节税的扶持政策,依托边民互市专业互助组,通过贸易运输、货物装卸、进出口代理等获得多项收入。同时,县里大力发展进口产品边贸落地加工业,引导扶贫移民搬迁群众参与边贸加工,还为妇女、老人提供从事坚果分拣、夹果、清洁等2000多个工作岗位。到2017年3月,边贸扶贫吸纳了近40%的建档立卡贫困户就业,贫困户年人均增收2000元。

      当前农村贫困地区产业扶贫面临的主要瓶颈制约

      (一)开拓市场难制约产业扶贫项目开发

      我国产业扶贫对象集中在贫困乡村,这些地方大多生态环保要求高,不适宜搞高耗能、污染偏重的大工业,可选择的扶贫产业大多是以农业或以农业为基础的农产品加工、休闲农业与乡村旅游等产业,而这些产业由于进入门槛低、信息不完全,在各地产业扶贫项目的刺激下,极易出现供过于求,不少贫困县种植的橙子、西瓜、蔬菜等农产品频繁出现积压卖不出去的问题。即使属于一个地区的特色产业,但当产品和服务面向外地甚至全国市场时,其特色也会明显减弱,因为与其竞争的同类产品和服务很多。同时,变幻莫测的市场导致许多贫困乡村难以培育扶贫主导产业,多数产业处于“提篮叫卖”阶段,既没有龙头企业顶天立地,又缺乏小微企业铺天盖地,更难以打造有影响力的品牌。受此影响,贫困地区大量农业扶贫项目普遍面临低端农产品过剩、高端农产品市场开拓困难的局面。

      (二)产业扶贫关键环节的短板问题突出

      我国贫困地区大多位于深山、高原、沙漠等自然条件恶劣地区,远离区域中心城市,并且与少数民族地区高度重叠,在上述地区开展产业扶贫长期面临一系列短板制约。第一,基础设施建设滞后。贫困地区往往地方财力薄弱,自身无力持续改善交通、水利、通信、物流等基础设施,再加上许多贫困地区位于区域边缘地带,基础设施投入大、效益差,引入社会资本难度也大。据调研,许多贫困县还没有通高速公路,乡村道路达而不通、通而不畅问题依然存在。交通落后极大地制约了城乡要素流动和产业扶贫项目落地。第二,扶贫经济主体带动力较弱。贫困地区龙头企业大多规模较小,带动能力有限,家庭农场和种养大户数量少、实力弱,合作社中存在大量的“空壳社”“挂牌社”,多数合作社处于闲置或半闲置状态,集体经济组织欠缺或者没用运营管理能力。上述各类扶贫经济主体发展滞后,不利于整合农村资源和组织贫困农户。第三,资金短缺。“十三五”时期平均每年扶贫资金需投入约2400亿元,现实情况是资金缺口较大。一方面,现有财政扶贫资金支付慢,整合难度大,缺乏具体操作办法,涉农贷款规模小、期限短、门槛高,许多贫困地区财政还无力承担风险保障金,造成有限的支农贷款落地难;另一方面,农村地区有大量“沉睡资本”,林权、土地承包经营权、农村集体资产、农房、农业设施、农机具等因为确权颁证、评估交易等滞后,无法转变为实实在在的财富。第四,相关公共服务不足。受资金短缺、任务量大、条件艰苦等因素制约,贫困地区公共服务机构往往不健全,服务设施落后,基层服务人员短缺。再加上贫困地区干部队伍整体素质不高,也难以有效胜任先进高效的产业扶贫方式,与产业扶贫密切相关的市场信息发布、标准化应用、先进技术推广、公共品牌建设与维护、信用体系建设等严重滞后。

      (三)产业扶贫方式不当、精准度不高

      当前许多贫困户的内生动力不足,“等、靠、要”和自暴自弃倾向严重,有越贫越要救济的懒汉思想,产业扶贫中经常能见到“政府热、贫困户冷”的尴尬局面。政府主导或过度介入产业扶贫项目,也容易导致多元化参与主体缺乏,加剧贫困人口对政府的高度依赖。一些地方政府为完成扶贫任务,简单地按照“撒胡椒面儿”的方式直接将扶贫资金分发给各个贫困户,或者把树苗、畜禽种苗均分到户,忽略了农户间合作机制的建立。此外,现有许多产业扶贫项目与贫困农户对接不够,企业与农户之间的利益联结机制松散,无订单或仅依靠简单的订单农业方式,贫困农户很难分享到产业链的增值收益。虽然政府花费大量资金和人力开展产业扶贫项目开发,但这些扶贫产业项目大多由经营能力较强的企业负责经营运作,在农企利益联结机制不紧密的情形下,极易出现“帮富不扶贫”。

      (四)农村人力资本现状难以有效承接扶贫产业

      近年来,我国农村空心化、人口老龄化趋势明显,农民受教育水平整体偏低,涉农培训项目覆盖面不宽,针对性不强,结果是有技术、懂经营、善管理的年轻人日益缺乏,农村剩余劳动力思想保守僵化,还存在大量因病致贫或缺乏劳动能力的贫困户,最终导致贫困户很难承接或深度融入各类产业扶贫开发项目。

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