关于山东城镇化发展阶段的定位,省发展与改革委员会规划处处长赵锋的答案是,山东省新型城镇化只能算是起步阶段。“山东城镇化水平只相当于全国平均水平,为50%左右,排名全国第14位,与山东经济大省的地位不相称。并且,我省城镇人口包含的进城务工人员非常多,这部分人能占到城镇产业工人的60%。”
横向比较来看,山东省城镇化水平和有些沿海省份差距还很大。2012年,江苏城镇化率已达到63%。按照山东省提出的目标,到2015年全省城镇化率达到56%,2020年才达到63%。
今天在济南召开的“政银企联手支持新型城镇化建设研讨会”上,与会专家一致认为,差距也是潜力。在当下新一轮城镇化的大潮中,山东如果能在配套制度与模式上走在全国前列,也完全有可能后来居上。这其中,快速实现城镇化项目与资金的有效对接,尤为重要。
投融资需要新平台接续活力
地方平台主导、依托政府信用和债务增长的融资模式,有一个最突出的弊端,就是容易导致地方政府债台高筑。现在中央已多次出台措施限制地方融资平台过度扩张。国开金融有限责任公司副总裁左坤认为,这种政府主导的投融资模式还易造成城镇化失去集聚优势。“地方政府缺乏区域开发运营市场化团队和机制,也缺乏与城镇发展相关的产业资源的整合能力,往往就把项目和资金分割执行。”这会导致分散的开发主体各自为政,区域发展的进度和品质很难得到有效把控。
国家开发银行规划局副局长胡东升也表示,新型城镇化建设需要产业和人口的集聚,应按照一定的人口密度,比如1万人/平方公里的标准,调控城镇新增建设用地规模,提高土地产出强度和容积率门槛,在集聚产业的同时有效集聚人口。
国开行山东省分行相关人士告诉记者,去年该行共在全省发放城建贷款63亿元,有力支持了山东推进城镇化。但之前运作的项目过于分散,比如说水利项目、垃圾处理项目、公路项目等都是彼此割裂的,不符合现在新型城镇化需要的集聚效应。
省宏观经济研究院党委书记郭训成指出,在我省目前的“土地财政+政府融资平台+政策性、商业性银行打捆贷款”的组合模式中,在建设项目的策划、资金运作的创新上还远远不够,需要更加市场化运作的新平台。比如,一些基础设施建设,可以BT、BOT、PPP等融资方式组合一下,政府拿一点、银行筹一点、企业出一点；有收费机制的项目,可以开启证券化试点,把国开行这一中长期融资平台的资金实现最大程度的放大效应。
区域城镇化
需要推出“打包”服务
去年4月启动运营的北京小城镇发展基金,作为国内首只专注于小城镇建设的股权投资基金,总规模100亿元,首期25亿元,该平台涵盖了北京周边42个小城镇的系统开发。这是国内首次使用设立股权基金的方式,解决小城镇建设的资金瓶颈问题。最近,作为上述基金平台的发起方之一,国开金融有限责任公司正拟与山东高速集团合作,建立覆盖山东的国开城投公司,作用类似于上述城镇发展基金。据了解,这一平台的最大好处是,把之前割据的项目集合起来,探讨市场化运作模式,资金可直接投入到各具有潜力的小城镇,各级城市也可成立类似的分平台,以最大限度撬动社会资源。左坤介绍,相较于传统的融资平台,其最主要特征是“封闭运行,不予不取”。所谓“封闭运行”,就是把政府想开发的城镇区域的投入和产出封闭起来,由这个市场化平台来承担所有的投入,并分享所有收益。所谓“不予”,就是作为一个市场化的投融资平台,不需要政府进行投资担保,不是政府债务,不会成为政府的包袱。而且政府作为股东,可以分享收益。所谓“不取”,就是政府把区域内的特许经营权授给平台,由其负责区域内的基础建设、民生建设、产业发展等,用这种方式实现政府意图。
这样,地方政府不再单纯靠土地收入,也不需承担区域开发的巨额投入。与市场化主体一起,通过对区域进行事前的编制规划、建设,对城镇化项目进行集中。这种“打包”花钱的方式,最大的好处是把产业链跨区域整合起来,这样整合的好处不言而喻:成本低了,定位清晰了,风格统一了。“我们希望和山东各级政府打造符合新形势要求的、市场化运作的新平台,这个平台既不是传统的政府性融资平台,也不是完全独立的商业机构,而是一个拥有良好的财务基础,服务于地方城市发展的综合性服务平台。”左坤说,光有土地是没有用的,必须在跟城镇功能相关的各细分领域里,把优秀资源、好的模式植进去,这样城镇才会有活力。不少金融机构纷纷表示,愿意支持新型城镇化、参与新平台建设。以国开行山东分行为例,该行今年将继续大力支持城镇化及配套建设,贷款新增占比要高于50%,全年计划发放80至100亿元。