第一章 规划背景
改革开放以来，随着现代化建设全面展开和工业化、城镇化快速推进，齐鲁大地发生了深刻的历史性变化，国土空间开发重构步伐加快，成为我国东部沿海的人口大省、经济文化大省和全国重要的城镇密集区之一。着眼于加快经济发展方式转变，建设资源节约型和环境友好型社会，进一步推动科学发展、和谐发展、率先发展，必须深入了解我们家园的自然状况和变化趋势，为构建更加美好的家园奠定坚实基础。
一、自然状况
山东省位于中国东部、黄河下游，东临渤海与黄海，与朝鲜半岛、日本列岛隔海相望，北与辽东半岛相对，南与江苏、安徽两省接界，西南与河南省为邻，西北与河北省接壤，地理位置优越，地形地貌多样。全省陆地面积约１５．７万平方公里，为全国的１．６％，近海域面积１７万平方公里。２０１０年末，全省常住人口９５７９．３万人，辖１７个市 （其中２个副省级城市），６０个县、３０个县级市和４８个市辖区。
地形。山东省位于我国自西向东逐次降低的三大阶梯中末端，总的地势特征是中部高，四周低，地形种类多样，可分为中山、低山、丘陵、台地、盆地、山前 （间）平原、黄河冲积扇、黄泛平原和黄河三角洲等９个基本地貌类型。山地约占陆地总面— ７ —积的１５．５％，丘陵占１３．２％，洼地占４．１％，湖泊占４．４％，平原占５５％，其他占７．８％。山东半岛海岸线全长３３４５公里，大陆海岸线占全国海岸线的１／６，沿海岸线有天然港湾２０余处。
气候。山东省地处中纬度，具有四季分明、干湿显著、雨热同季的特点，属暖温带半湿润大陆性季风气候。春季少雨多风，夏季炎热多雨，秋季天高气爽，冬季寒冷干燥。全省年平均气温１１－１４摄氏度。各地多年平均降水量５５０－９５０毫米之间，多集中在６－９月份，由东南向西北递减，南部多于北部，沿海多于内陆，山区多于平原。全省光照资源充足，平均光照时数为２３００－２９００小时，热量条件可满足农作物一年两作的需要。
水文。山东省河流比较发达，境内湖泊交错，水网密布，分属黄河、淮河、海河、小清河及山东半岛水系。全省平均河网密度为０．２４公里／平方公里。长度在５公里以上的河流有５０００多条，有７０多条为干流和一级支流。年径流深的分布趋势与降水量一致，从东南向西北递减。全省各地年径流量年际变化大，丰水年与枯水年水量相差悬殊，且平原地区年际变化大于山区，年际极值比达１１倍之多。
山东省是北方湖泊较多的省份。湖泊多分布在鲁中南山地丘陵与平原的过渡地带，较大的湖泊有南四湖、东平湖、白云湖等，总面积约２１００平方公里，蓄水量２３．５３亿立方米。其中，南四湖 （通称微山湖）为中国北方最大的淡水湖，总面积１３７５平方公里，总蓄水量１８．８７亿立方米，汇集苏、鲁、豫、皖４省３．２万平方公里面积的来水，入湖河流７０多条。
植被。山东省属于暖温带落叶阔叶林区域，地带性植被是落叶阔叶林和温性针叶林，植物种类较丰富，全省森林覆盖率为２３％。植被分布以水、热条件较好的鲁东地区最为丰富，鲁中南次之，鲁西较少，鲁北最贫乏。暖温带落叶阔叶林面积占全省森林总面积的４３％，在山地丘陵区，主要为栎林、刺槐林与杂木林，而平原区则为杨柳林和刺槐林等。温性针叶林面积占全省森林总面积的５７％，从半岛到内陆，从海滨沙滩到山地丘陵都有生长，半岛地区以赤松为主，鲁中南山地油松和侧柏分布较广。
资源。山东省土地面积仅占全国土地总面积的１．６％，居全国第１９位，土地资源总量较小。水资源相对匮乏，全省多年平均年降水量为６７６．５毫米，多年平均水资源总量为３０３亿立方米。黄河水是山东主要的可利用客水资源，一般来水年份可引用水量７０亿立方米。海洋资源得天独厚，近海海域占渤海和黄海总面积的３７％，滩涂面积占全国的１５％，水产品产量多年居全国首位。山东省原油产量占全国１／３，是全国重要的能源基地之一，胜利油田是国内第二大石油生产基地，中原油田的重要采区也在山东；煤炭资源丰富，兖滕矿区是全国十大煤炭基地之一。矿产资源总量较大，全省现已发现矿藏资源１５０种，有５８种保有储量居全国前１０位。其中黄金 （岩金）、自然硫、石膏居全国第一位，石油、金刚石、菱镁矿、钴、花岗石居全国第二位。
灾害。山东省季风气候十分明显，易导致旱涝、霜冻、冰雹、干热风、台风等多种自然灾害的发生。旱涝为主要自然灾害，发生次数多，影响范围广，且经常交替出现。干旱主要以春旱最为突出，其次是初夏旱 （６月）和晚秋旱 （９－１０月）。春旱以鲁西北最为严重，鲁中山区及半岛西北部偏重，鲁东南沿海及胶东南部较轻。涝灾有夏涝和秋涝，以夏为多。洪涝灾害以黄河以北广大平原和鲁西南平原一带最为频繁，鲁中山区和胶东半岛较少。
二、综合评价
通过对陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度等指标的综合评价，山东省国土空间具有以下特点：
人均耕地面积少，土地后备资源缺乏。山东省耕地面积为１１２７１．１４万亩，人均１．１８亩，低于全国１．３９亩的平均水平，列第１９位；其中有５个市、４７个县 （市、区）人均耕地低于１亩。全省现有未利用地 ２４５３．１１万亩，占全省土地总面积的１０．４１％，远低于全国２７．５％的平均水平。未利用土地中荒草地占５３．６９％，盐碱地占２３．３５％，裸岩石砾地占１６．３９％，沙地占０．９３％。由于盐碱、坡度较大、土层浅薄、涝洼、分布过于零散等各种原因，未利用土地的开发难度较大，土地后备资源缺乏。城镇建设用地集约利用程度不高，农村宅基地使用普遍超标，闲置、浪费土地现象仍然存在。土地资源不足，已经成为制约国民经济扩大再生产的重要因素。
水资源短缺，水环境问题突出。全省多年平均水资源总量为３０３亿立方米，仅占全国水资源总量的１．０９％；人均水资源占有量３３４立方米，低于国际公认的维持一个地区经济社会发展所必须的人均水资源量为１０００立方米的临界值，约为全国人均占有量的１／６，居全国倒数第３位。水环境质量总体状况较差，全省废水年排放总量超过４０亿吨。地下水过度开发造成了地下水漏斗、地面沉降、海 （咸）水入侵。２０１１年全省省控河流监测面中，劣于 Ｖ类的３０个，占２８．８％。省控湖泊富营养化较为严重。近岸海域普遍受到无机氮及活性磷酸盐的污染，局部海域存在化学需氧量和石油类超标现象。
生态比较脆弱，水土流失、盐渍化严重。目前全省水土流失面积约２万平方公里，主要分布在鲁中南山地丘陵区、胶东半岛地区以及鲁西北黄泛平原区与滨海地带。水土流失严重，造成河道、湖泊淤积，加剧了下游地区的洪涝灾害。土壤的盐渍化也非常严重，目前全省盐渍化土地总面积１４０．０６万公顷，占土地总面积的８．９２％，主要分布在鲁西和鲁北滨海地区。湿地面积萎缩，全省湿地总面积为１５６．６７万公顷，其中天然湿地面积为１１５．９３万公顷，占７３．４％，比１９８６年减少了５３４８４公顷，减少率为４．４１％。水土流失严重，再加上土壤盐渍化、土地沙化、森林覆盖率低等因素，使得全省生态脆弱区域面积较大，生态系统功能退化。
资源环境压力较大，节能减排任务繁重。能源消费结构单一，煤炭和原油占一次能源消费的９８％以上，特别是煤炭消费占８０％左右。２０１１年万元地区生产总值能耗０．８５５吨标准煤，比广东、江苏、浙江分别高０．２９２、０．２５５、０．２６５吨，近３０％的河流监控断面水质劣于 Ｖ 类，大气质量、饮用水安全和水生态受到严重威胁。矿产资源消耗量远大于新增储量，全省４５种主要矿产中，有３３种不能满足经济发展的需要，２／３的国有矿山面临着资源枯竭。全省土地利用率达到８９％，远高于全国７２．６％的平均水平，对土地资源的生产力造成一定影响。严峻的环保压力，制约着一些地区的产业选择，产业结构和空间结构调整的压力很大。
城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大。全省人口分布与经济布局在东、西部区域之间很不协调。东部地市人口数量少于西部地市，但经济社会发展水平明显高于西部，经济发展的不均衡使得区域间人民生活水平和公共服务的差距过大。区域经济结构不合理，城乡之间的差异较大，东西部农村发展的差距也很大。 “十一五”期间，农民收入增量只有城镇居民的３２％，城乡居民收入差距已达到２．８９∶１。国民收入分配仍存在着重城市和工业、轻农村和农业的问题，与城市相比，农村生产生活条件还很落后；在财税政策、社会保障、金融政策等方面还存在着不利于农村经济发展或不合理的现象。
三、面临趋势
今后一个时期，是全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会的重要时期，也是加快经济发展方式转变的关键时期。面向加快建设经济文化强省的宏伟目标，继续推进工业化城镇化，推动城乡区域协调发展，加快建设生态文明，都对国土空间开发提出了新的更高要求。科学开发国土空间，必须妥善应对以下重大趋势。
人民生活水平和消费需求不断升级。未来１０年，山东省正处于第四次出生人口高峰期，年均净增人口超过５０万人，总人口将接近１亿人左右的规模。同时，随着经济社会的进一步发展，城乡居民的生活水平明显提高，人均可支配收入及人均住房使用面积都会不断增加。人口总量的持续增长和生活水平的不断提高，既对扩大居住等生活空间提出了新的要求，也加大了对农产品的需求，进而对保护耕地提出了更高要求。
城镇化进程进一步加速。我省正处于城镇化加速的阶段，大量农村富余劳动力将在城乡间、区域间迁移、流动， “十二五”期间预计年均转移１２０万人左右，未来１０年累计１０００万人以上。大量农村人口进入城市就业和居住，一方面给城市建设用地带来了一定的压力，另一方面也带来了农村居住用地闲置、人均居住占地过多的问题。
区域协调发展进入新阶段。深入实施重点区域带动战略，加快推进黄河三角洲高效生态经济区和半岛蓝色经济区建设，加快省会经济和鲁南经济带发展，经济增长呈现多极化趋势，区域发展进入深度整合、提升整体竞争力的新阶段。国土空间开发格局进一步深化调整，对统筹产业布局、人口集聚、基础设施、资源开发、环境保护等方面提出新的挑战。
基础设施向现代化迈进。完善的基础设施是支撑经济社会健康、快速发展的先决条件，山东的基础设施建设已经进入向一体化、现代化迈进的新阶段，交通、能源、水利以及城市基础设施等建设必然继续占用空间，特别是随着社会主义新农村建设的全面推进，农村的基础设施建设步伐加快，不可避免地占用一些耕地和绿色生态空间。
经济国际化步伐加快。国际金融危机后，世界经济处于大变革大调整之中，我省面临全球资本转移和产业调整的重大机遇。深入实施经济国际化战略，全方位、多层次、宽领域推进对外开放，承接国际产业转移的重心逐步向中西部地区转移，必然会扩大对各项资源和空间的占用。
水资源制约更加突出。山东省水资源总量不足，以占不足全国１．１％的水资源，承担占全国７．３％的人口、７．４％的耕地、８．４％的粮食生产、１０％的国内生产总值的供水任务。随着气候变化和上中游引水的大量增加，重要的客水资源黄河来水量近年来有减少趋势。水质性问题也比较突出，高氟水、高碘水和苦咸水等饮水安全问题亟待解决。生活、生产、生态用水都面临较大压力，必须厉行节约、严格保护和科学配置水资源，恢复并扩大湿地 （包括河流、湖泊）、森林等具有水源涵养功能的空间。推动绿色发展成为全球重大课题。为应对气候变化，减少温室气体排放已经成为各国共识。我国作为发展中大国，向国际社会做出了碳减排的承诺，必须创新发展模式，发展低碳技术，加大节能减排力度，加强环境保护和生态建设，尽可能少地改变土地的自然状况，维护和扩大绿色生态空间，增强生态系统固碳能力和防灾减灾能力。总之，我们既要满足人口增加、人民生活改善、经济社会发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要严格保护耕地，确保农产品供给安全，还要应对资源环境压力和气候变化，推进低碳绿色发展，保持并扩大生态空间，国土空间开发面临诸多两难挑战。
第二章 指导思想与规划目标
随着我省经济社会快速发展，未来空间结构将发生深刻变动，明确科学的国土空间开发导向至关重要。立足国土空间自然状况，针对开发中的突出问题，应对未来诸多挑战，必须根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，明确区域主体功能定位，发挥比较优势，加强薄弱环节，积极推进形成主体功能区，推进科学开发，实现协调发展，切实把经济社会发展转入科学发展轨道。
第一节 指导思想与原则
一、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以富民强省为目标，大力调整经济结构，科学划分主体功能区，引导形成空间布局合理、主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，人口、经济、资源环境相协调，基本公共服务和人民生活水平差距不断缩小的发展新格局。
二、创新理念
统筹考虑资源环境承载力的支撑条件和科学发展的战略需要，尊重科学，遵循规律，树立和落实新的发展理念，推进科学有序高效开发，实现全面、协调、可持续发展。
根据自然条件适宜性开发的理念。尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容，防止严重影响农产品供应安全和生态安全的过度开发、盲目开发、无序开发。
根据主体功能开发的理念。一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。主体功能不等于唯一功能，区分主体功能不排斥其他功能，但区域内的一切开发活动必须围绕主体功能定位安排。
根据资源环境承载能力开发的理念。根据资源环境中的“短板”，确定各区域可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构。
控制开发强度的理念。实行有度有序开发，控制全部国土空间及城市化地区的开发强度，保持必要的耕地和绿色生态空间。
开发强度指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。建设空间包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施、其他建设用地等空间。按照大体相近的口径计算，德国开发强度为１２．８％，荷兰为１３％，日本三大都市圈为１６．４％，法国巴黎大区为２１％，德国斯图加特地区为２１．７％，我国香港地区为２１％。２００８年我省开发强度为１６％。
空间结构是指不同类型空间的构成及其在不同空间的分布，如城市空间、农业空间、生态空间的比例，城市空间中城市建设空间与工矿建设空间的比例等。２００８年，我省城市化地区总面积约为４３９２８平方公里，占国土面积的２８％，其中城市建成区面积７１７０平方公里。农村居民点占地约１２１００平方公里。
调整空间结构的理念。把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构上，提高空间利用效率，促进发展方式转变。
提供生态产品也是发展的理念。把增强提供生态产品的能力作为国土空间开发的重要任务，维护生态安全，提供良好人居环境。
三、开发原则
推进形成主体功能区，必须根据资源环境承载能力，按照主体功能定位，进行适宜性开发，控制开发强度，调整空间结构，提高开发效率。必须遵循以下开发原则：坚持优化结构。把国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主，引导产业发展和人口分布，保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩工矿建设空间。集聚经济的区域，要同时集聚相应规模的人口，使人口与经济在一定的国土空间实现均衡分布。坚持适度开发。我省是全国重要的农产品生产大省，平原地区及其他自然条件较好的国土空间尽管适宜工业化城镇化开发，但扣减耕地特别是基本农田后，可供开发的空间十分有限。城市化地区也要保留必要的绿色生态空间。因此必须控制开发强度，尽可能利用空闲地、废弃地和农村居民点减少而转移出来的国土空间，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。坚持集约开发。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，充分利用现有建设空间，努力提高空间效率，走集约化的工业化、城镇化道路，形成小区域集中、大区域均衡的空间开发模式。引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，切实保护好耕地，保障粮食安全，提高资源特别是土地资源、水资源的利用效率，增强可持续发展能力。坚持保护开发。按照建设环境友好型社会的要求，充分考虑环境承载能力，顺应和利用自然，走人与自然和谐相处的发展道路。开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，实现由事后治理向事前保护转变，确保生态安全，促进区域环境容量不断改善，保障人民健康。坚持陆海统筹。实行陆海联动，综合利用，严格保护海岸线资源，加强海洋与陆地主体功能区布局衔接，推进陆域与海域协调发展。进一步提高沿海地区人口和经济集聚水平，推动中西部资源环境承载能力较强的区域形成新的城市群，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。
第二节 战略目标和任务
一、战略目标
按照推进形成主体功能区的总体要求，实施重点区域带动战略，构建科学合理的区域总体布局框架，到２０２０年，形成主体功能清晰，人口、经济、资源环境相协调，均衡、和谐、可持续的国土空间格局。
空间开发格局清晰。实现区域科学发展，主体功能突出的城市化战略格局、农业战略格局、生态安全战略格局基本形成，主要城市化地区集聚一半以上人口和大部分经济总量，农产品供给安全、生态安全保障能力进一步增强。
空间结构优化。全省开发强度控制在１７％，城市空间面积８４５０平方公里；农村居民点占地面积减少到１１６２４平方公里；工矿建设空间适度减少。耕地保有量维持在１．１亿亩，其中基本农田不低于９９８０万亩，全省粮食产量达到１０００亿斤。绿色生态空间扩大，河流、湖泊、湿地面积增加，林地面积扩大到１４４９７平方公里左右。
空间利用效率提高。城市空间单位面积创造的生产总值大幅度提高，城市化空间人口密度进一步提高。单位面积耕地粮食和主要经济作物产量提高１５％以上。单位绿色生态空间蓄积的林木、涵养的水源等数量增加。
基本公共服务差距缩小。不同主体功能区以及同类主体功能区之间城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和生活条件的差距缩小，扣除成本因素后的人均财政支出大体相当，推进城乡和区域间基本公共服务均等化取得重大进展。
可持续发展能力增强。资源利用效率大幅提高。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显提高。生物多样性得到切实保护，森林覆盖率达到３０％左右。生态系统稳定性增强，自然灾害防御水平进一步提升，应对气候变化能力明显增强。
二、战略任务
实现上述目标，要从现代化建设全局和永续发展的战略需要出发，遵循不同国土空间的自然属性，构建 “三大战略格局”。构建 “一群一圈一区一带”为主体的城市化战略格局 （见图１５山东省城市化战略格局示意图）。大力发展胶东半岛城市群，使之成为蓝色经济区建设的重要载体、我国东部重要的经济中心区；加快发展济南都市圈，带动我省中部地区崛起；推动黄河三角洲城镇区发展，促进高效生态经济区开发建设，培植环渤海经济圈新的经济增长极；搞好鲁南城镇带建设，促进鲁南经济带开发建设，增强重点小城镇集聚人口和经济的能力，促进人口分布与经济布局相匹配。根据 “点轴”式非均衡发展原理，加快推进“三横三纵”城镇发展轴线的空间集聚。“三横”包括德州—滨州—东营—潍北—烟台—威海北部横向发展轴、聊城—胶济沿线中部横向发展轴、日菏沿线南部横向发展轴。 “三纵”包括沿海轴线、京沪轴线和京九轴线。构建六大农产品供给功能区为主体的农业战略格局。以基本农田为基础，以鲁北、鲁西南、东部沿海三大农产品主产区为基地，以优势农产品为核心，加快构建鲁北低洼平原大宗农产品供给功能区、鲁西南黄淮平原大宗农产品供给功能区、黄河三角洲农牧复合生态调节功能区、胶济山前平原及城郊文化传承休闲功能区、鲁中南山地丘陵农林复合生态调节功能区、鲁东丘陵高效农产品供给功能区，形成主要农产品供给保障有力、农业多功能优势互补的战略格局。（见图１６山东省农业战略格局示意图）构建 “两屏三带四区”为主体的生态安全战略格局。在重点生态功能区及其他环境敏感区、脆弱区划定生态红线，制定相应的环境标准和环境政策。加快东部沿海和鲁中山区两大生态屏障建设，加强沿黄河保护带、沿海保护带和南水北调保护带建设，大力发展黄河三角洲高效生态经济区、鲁东低山丘陵生态经济区、鲁中山地丘陵生态经济区、鲁西平原现代农业生态经济区，形成以生态屏障为骨架、现代生态经济区为主体、生态类保护区域为支撑，点状分布的禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。（见图１７山东省生态安全战略格局示意图）
第三章 全省主体功能区发展定位
第一节 全省主体功能区划分
依据资源环境承载力、开发强度和发展潜力，通过衔接国家主体功能区布局，协调周边省区区域功能，在国土开发综合评价的基础上，按照开发内容和开发方式进行了划分。
一、按照开发内容划分
以提供主体产品的类型为基准，把全省国土空间分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区。包括城市、建制镇的现有建成区和拓展区、经济集中开发区，是集聚经济和人口的重要区域，以提供工业品和服务产品为主体功能，以提供农产品和生态产品为其他功能，实行优化开发和重点开发，作为推进工业化、城镇化的国土空间。农产品主产区。包括农村居住区和农产品主要产区，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和部分工业品为其他功能，作为发展农业生产、建设农村居民点和乡村道路及其他基础设施的国土空间。重点生态功能区。指生态经济区和水源涵养区、水土保持区、生物多样性维护区，包括重点生态功能区和城市生态走廊、城镇绿地、重点景观绿化区等，以提供生态产品为主体功能，以提供农产品、服务产品和部分工业品为其他功能，作为构筑生态安全屏障的国土空间。
二、按照开发方式划分
按照不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将全省国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。优化开发区域。指综合实力较强、经济规模较大、内在经济联系密切、科技创新实力较强，集中体现全省竞争力、支撑并带动全省经济发展、引领全省自主创新和结构升级的城市化地区，面积占全省国土总面积的１５．７％。重点开发区域。指具备较强经济基础、技术创新能力和较好发展潜力，对全省区域协调发展意义重大，作为落实全省区域发展总体战略重要支撑的城市化地区，面积占全省国土总面积的１９．１％。限制开发区域。主要包括农产品主产区和重点生态功能区。农产品主产区是指具备较好的农业生产条件，在全省乃至全国具有较大食物安全保障意义，应重点保持并提高农产品生产能力的区域；重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全省或更大范围生态安全，需要全省统筹规划和保护的生态区域。限制开发区域占全省国土总面积的６５．２％。禁止开发区域。指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等点状分布的生态地区。
第二节 优化开发区域
提升全省竞争力的重要区域
我省优化开发区域分为国家级优化开发区域和省级优化开发区域两个层次，共包括３２个县 （市、区），面积２４６７７平方公里，占全省国土总面积的１５．７％；人口１８３５．３万人，占全省的１９．３％。
一、功能定位和发展方向
优化开发区域要加快转变经济发展方式，着力提高自主创新能力，提升参与全球分工与竞争的层次，进一步集聚人口，建设成为带动全省经济社会发展的龙头，全省重要的创新区域，具有全国乃至全球影响力的经济区，全省规模最大的人口和经济密集区。优化开发的基本方向和原则：
优化空间结构。减少工矿建设空间和农村生活空间，适当扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间，扩大绿色生态空间。控制城市蔓延扩张和开发区过度分散。
优化城镇布局。以超大城市为核心，明确各城市功能定位和产业分工，推进城市间的功能互补、有机联系，提高区域的整体竞争力。
优化人口分布。合理控制核心城市的人口规模，增强其他城市吸纳外来人口的能力，引导人口均衡集聚，实现人口规模适度增长。
优化产业结构。推动产业结构向高效率、精加工和高附加值转变。发展都市型农业、节水农业和绿色有机农业，省地、节能、环保型产业，以及拥有自主知识产权的战略性新兴产业和生产性服务业。大力发展循环经济和海洋经济。
优化发展方式。明显增强消费需求、服务业、自主创新对经济增长的带动作用，率先实现经济发展方式的根本性转变。研究开发支出占地区生产总值比重明显高于全省平均水平。提高洁净能源比例，单位地区生产总值的能源消耗、水资源消耗、污染物排放达到或接近国际先进水平。
优化基础设施布局。优化交通、能源、供水、通信、环保、水利、防灾、防疫等基础设施的布局和建设，提高基础设施区域一体化程度。
优化生态系统布局。加大生态环境投入，加强生态建设和环境治理，严格保护湿地 （包括水面）、林地、草地、耕地和文化自然遗产，保护好城市之间的绿色开敞空间，着力改善人居环境，提高环境质量。
二、山东半岛国家级优化开发区域
国家级优化开发区域位于环渤海地区的南翼，包括胶东半岛和黄河三角洲的部分地区，具体包括青岛市、烟台市、威海市、潍坊市、东营市、滨州市的部分地区。该区域具有完备的产业发展基础和配套能力，是全国重要的船舶、电子信息、家电、造纸、化工、医药和食品加工集聚区，海洋产业、生态经济比较发达，是全省经济社会发展的核心区域之一。该区域的功能定位：黄河中下游地区对外开放的重要门户和陆海交通走廊，国际竞争力较强的先进制造、高新技术和海洋经济等高端产业聚集区，全国重要的特色产业基地和高效生态经济示范区，具有国际先进水平的海洋经济发展示范区和我国东部沿海地区重要经济增长极，东北亚地区国际航运中心。
打造山东半岛蓝色经济区，构筑海陆统筹、一体化发展新格局，大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，提高核心竞争力和综合实力，着力在海洋生物、海洋工程、海洋生态环保等海洋高科技领域实现重大突破。
建设黄河三角洲高效生态经济区，牢固树立生态文明观念，高效利用区域优势资源，大力发展循环经济、特色产业，构筑现代生态产业体系，建设全国重要的循环经济示范区，合理划分农业、建设和生态用地，探索土地利用管理新模式。
加快建设胶东半岛高端产业聚集区，推进经济布局向滨海地带拓展，促进临海临港产业集聚，着力提高自主创新能力，高起点承接国际产业转移，全力打造高技术含量、高附加值、高成长性的战略性新兴产业集群。
增强青岛市现代工业的集聚功能和国际港湾功能，着力构建先进制造业、高新技术产业基地、现代服务业基地和区域性经济中心，建设东北亚国际航运中心。
提升沿渤海和沿黄海两翼的整体优势，沿渤海滨海带重点加强与京津冀地区和辽中南地区的经济沟通和联系，沿黄海滨海带重点加强与长江三角洲地区的经济沟通和联系，滨海两翼之间要以青岛为核心，加强城市间产业配套和功能互补。提升外向型农业水平，发展现代渔业及精深加工，建设现代化的农产品物流基地。
在严重地下水漏斗区和海水入侵区划定地下水禁采区和限采区并严格保护，加快发展海水淡化产业，提高水资源供应保障能力，推进低山丘陵区封山育林和小流域治理，实施农田林网、路域林网、水系林网 “三网合一”绿化工程，构建以胶东半岛中部生态脊为中心，向南北两翼延展的片状生态网络格局。
三、济淄省级优化开发区域
省级优化开发区域主要包括济南、淄博、泰安部分城区，该区域具有完备的产业发展基础和较强配套能力，具有坚实的科技人才支撑，服务业发展基础好，发展潜力巨大。该区域的功能定位：省会城市群的核心重点区域，具有国际竞争力的现代制造研发基地、新型原材料基地和高新技术产业基地，全省服务业龙头。
强化济南城市核心地位，加快淄博城区发展步伐，做强省会经济、总部经济和服务经济，发挥政治、经济、文化、科技等集成优势，加快建设全国重要的现代大都市，进一步增强辐射功能，带动山东中部崛起。发挥科技人才优势和产业优势，着力打造国际竞争力较强的现代制造研发基地和新型原材料基地，壮大高新技术产业规模，推动高新技术产业集群式发展，建成全国重要的战略性新兴产业基地。
加快发展现代服务业，打造全国重要的区域性金融中心、物流中心、文化中心、科技创新中心、人才集聚中心、旅游中心，成为全省服务业发展龙头。发展高附加值的特色农业、都市农业和外向型农业，构建现代农业产业体系。统筹推进山区、湿地 （包括河流、水库）等生态工程建设，加强森林、湿地有害生物防控、水产种质资源和林木种质资源及濒危物种保护，创建国家生态园林城市。实施济南南部山区营造林工程和水土保持生态建设工程，打造生态型产业体系。
第三节 重点开发区域
支撑全省经济持续增长的重要区域山东省重点开发区域包括国家级重点开发区域和省级重点开发区域两个层次，共包括２９个县 （市、区），面积３００７６平方公里，占国 土 总 面 积 的 １９．１％；人 口 ２３１６．１ 万 人，占 全 省 的２４．４％。
一、功能定位和发展方向
重点开发区域要在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推动经济较快发展，成为支撑未来全省经济持续增长的重要增长极；提高创新能力，推进新型工业化进程，提高集聚产业的能力，形成分工协作、相对完整的现代产业体系；加快推进城镇化，扩大城市规模，改善人居环境，提高集聚人口能力，成为全省重要的人口和经济密集区。重点开发的基本方向和原则：
统筹规划国土空间。适度扩大制造业空间，扩大服务业、交通和城市居住等建设空间，减少农村生活空间，扩大绿色生态空间。
健全城市规模结构。扩大区域中心城市规模，发展壮大与中心城市具有紧密联系的中小城市，基本形成分工协作、优势互补、集约高效的大城市圈、带和组团。
促进人口加速集聚。积极推进人口城镇化，加快完善城市基础设施和公共服务，进一步提高城市的人口承载力，城市规划和建设要预留吸纳外来人口空间，实现城市人口较大规模增长。
形成现代产业体系。增强现代农业发展能力，加强优质粮食基地建设，稳定粮食生产能力。发展战略性新兴产业，改造提升传统产业，增强产业配套能力，促进产业集群式发展。大力发展城郊农业，保障大都市的粮食、蔬菜、肉蛋奶等产品供应。
提高发展质量。搞好各类园区的规划建设，提高管理水平，促进产业向各类园区集聚，建成循环经济园区，大幅度降低资源消耗和污染排放。
完善基础设施。统筹规划建设交通、能源、水利、环保等基础设施，构建完善、高效、区域一体、城乡一体的基础设施网络。
保护生态环境。超前做好生态环境、基本农田等的保护规划，减少工业化城镇化对生态环境的影响，避免出现土地过多占用、水资源过度开发、生态环境压力过大等问题，努力提高环境质量。
把握开发时序。区分近期、中期和远期，实施有序开发，近期重点建设好国家和省级开发区，对目前尚不需要开发的区域，要作为预留发展空间予以保护。
二、东陇海国家级重点开发区域
东陇海国家级重点开发区域位于山东东南部，主要包括鲁南部分地区，并与苏北经济区域紧密连接，是区域重要的钢铁及配套产业、能源、化工和物流等临港产业基地。功能定位：依托日照港区位优势，做大做强日照钢铁精品基地，加快发展战略性新兴产业、临港工业和现代物流，加快资源型城市产业结构调整和升级，建设重要的区域临海产业基地和区域性物流中心，促进资源型城市转型发展。
强化日照港功能，集中发展精品钢铁、电力、汽车零部件、加工装配工业等运量大、外向型和港口依赖度高的临海工业，加快国际海洋城建设，培育壮大沿海城镇。
进一步强化临沂商贸龙头地位，形成全国重要的现代专业市场集群和国际性商品集散中心，建设以战略性新兴产业、装备制造业为主体的新型工业强市。
加快枣庄资源型城市转型步伐，逐步建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，发展接续产业和替代产业，实现可持续发展。
加强农产品生产加工基地建设，发展特色农业和高效生态农业。实施山区综合防护林和沿海防护林体系建设及湿地保护工程，打造生态宜居走廊。
三、济南都市圈省级重点开发区域
该区域南北承接长江三角洲、京津冀城市群，东西辐射黄河中下游，与胶东半岛城市群、中原城市群相连，是山东半岛与华东、华北和中西部地区联结的重要门户。环渤海地区将成为今后我国区域经济发展的战略重点和最具活力的经济增长极之一，以省会城市为核心的济南都市圈是环渤海的重要组成部分，在承接产业转移、配置生产要素、拓展经济腹地、提升综合实力等方面具有得天独厚的优势。功能定位：以发展现代服务业为重点，加快构筑现代制造研发基地，壮大优势产业集群，完善提升基础设施，扩大集聚扩散效应，努力建设南承沪宁、北接京津、东接半岛、西启黄河中下游的枢纽型城市群，建成发展活力充足、创新能力较强、产业素质较高、服务功能强大、生态环境优美、社会文明和谐的经济圈。
构建以济南为核心，淄博、泰安、莱芜、德州、聊城及滨州部分地区主动接受辐射，产业、城镇一体化发展的环状空间开发格局和城镇布局。
发展总部经济，强化省会城市科技、金融、物流、商贸等功能，以现代服务业的跨越发展，推动区域先进制造业国际竞争力提升，促进战略性新兴产业规模化发展。
加快基础设施建设，规划建设以济南为中心连接周边城市，以及周边城市间相连接的城际铁路，打造区域便捷交通体系。
发展绿色有机生态安全农产品生产和加工，构建都市型现代农业产业体系。
加强自然保护区、名胜风景区、水源保护区等的保护，加强入海河流小流域综合整治和沿黄沙化及污染防治，构建沿河防护林、山区森林和平原林网有机融合的生态格局。
四、鲁南经济带省级重点开发区域
该区毗邻江苏、河南和安徽，位于新亚欧大陆桥东端，处在泛太平洋经济圈、中日韩经济圈与新亚欧大陆桥经济带的交汇点，也是华东与华北、山东半岛与中原地区以及长江流域与黄河流域、淮河流域的结合部。在全省经济发展中具有承东接西、引南联北的作用，可以同时接受环渤海经济圈和长江三角洲的辐射。
功能定位：以提高工业化和城镇化水平为核心，加快构建现代产业体系，努力建成鲁苏豫皖边界区域新的经济隆起带、山东经济发展的重要增长极。
按照发挥比较优势、优化产业布局、形成整体合力的要求，沿新菏兖日铁路、东明到日照高速公路和规划建设的菏泽－日照岚山高速公路等，在贯穿鲁南经济带东西的大通道两侧，形成集中布局、产业集聚的大产业带。以济宁、枣庄为主体建设运河经济区，以菏泽为主体，依托京九和新菏兖日铁路大通道，打造鲁苏豫皖交界地区科学发展高地，加快建成能源及化工基地、优质建材基地、机械制造基地、商贸物流基地。按照 “轴线集聚、极化带动”的城市空间发展战略，以区域内交通干线为轴线，重点培育中心城市，膨胀县域中心城市，发展中心镇和重点镇，构建特色鲜明、功能互补、配套发展的城镇发展新体系。推进农业生产规模化、产业化、标准化，巩固提升食品及优质农产品生产加工基地。构建以南四湖、运河和各大水系为主体的水体生态系统，以山区森林、平原绿化为主体的绿色生态系统。
五、其他重点开发城镇
主要包括划为农产品主产区和重点生态功能区的县 （市、区）的县城 （城区）、部分重点乡镇和省级以上经济园区。功能定位：中心区域产业辐射和转移的重要承接区，核心城市产业服务保障基地，农产品精深加工基地，周边农业和生态人口的承接区和集散地。产业发展方向与布局：以区域内的重点城镇区和国家级、省级等各类园区为依托，以重要交通线为发展轴，积极发展电子信息、生物、医药、新材料、新能源、物流、旅游、农产品深加工等产业，高效、集约利用土地资源，形成产业集中度高、竞争优势显著的产业集群。
第四节 限制开发区域
保障全省食物和生态安全的重要区域限制开发区域分为农产品主产区和重点生态功能区两种类型，共包括７７个县 （市、区）和４０个作为农产品主产区的乡镇，面积１０２３５４平方公里，占国土总面积的６５．２％，人口５３１４万人，占全省的５６．３％。其中农产品主产区７６２１２平方公里，占全省的４８．５％；重点生态功能区２６１４２平方公里，占全省的１６．７％。
一、国家级农产品主产区
国家级农产品主产区主要包括鲁北农产品主产区、鲁西南农产品主产区和东部沿海农产品主产区，是保障农产品供给安全的重要区域、农民安居乐业的美好家园、现代农业建设的示范区和全省重要的安全农产品生产基地，应着力保护耕地，稳定粮食产量，增强农业综合生产能力，发展现代农业，增加农民收入，保障农产品供给，确保国家和全省粮食安全和食物安全。发展方向和开发原则：
加强土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推动，加快中低产田改造，加强机耕道路建设。加强大中型灌区改造和中小流域治理，鼓励和支持农民开展小型农田水利基础设施建设，加强农田防护林体系建设。建设节水农业，推广节水灌溉。优化农业生产布局和品种结构，科学确定不同区域农业发展重点，形成优势突出和特点鲜明的产业带。支持农产品主产区加强农产品加工、流通、储运设施建设，引导农产品加工、流通、储运企业向主产区聚集。控制农产品主产区开发强度，鼓励和支持农产品、畜产品、水产品加工副产物的综合利用，发展循环农业，促进农业资源的永续利用。加强农业基础设施建设，加快农业科技进步和创新，提高农业物质技术装备水平，改善农业生产条件，积极推进农业生产的规模化、集约化、产业化。以县城为重点推进城镇建设和非农产业发展，拓展农村就业和增收空间。加强县城、乡镇和农村居民点公共服务设施建设，完善公共服务和居住功能。农村居民点的建设要统筹考虑人口迁移等因素，适度集中、集约布局。
１．鲁北农产品主产区
该区域位于我省北部，黄河横贯东西，地面坡降平缓，岗、坡、洼相间，要紧紧围绕建设京津济重要农副产品生产供应基地，以确保粮食安全、减轻农业就业与生活保障压力、改善农业生态环境为目标，以科技进步为动力，大力实施农业功能拓展战略，打造 “优质吨粮区”，铸造优质棉花带，延伸产业链，夯实农业基础，建设生态农业，促进区域农业协调快速可持续发展。
主导功能与发展方向：
该区土地资源丰富，光照充足，农田水利工程设施相对较好，适合大面积粮、棉等农作物种植，拥有一批国家商品粮基地县，是我省传统的粮棉主产区，要按照 “稳定面积、提高单产、改善品质、增加效益”的发展思路，建设 “优质吨粮区”。在稳定粮食生产，确保国家粮食安全的前提下，加快壮大肉牛、奶牛、山羊、黑驴为主的畜牧业，积极发展名特优品种为主的渔业和枣、梨等特色林果业。围绕市场和加工龙头企业，推进畜禽饲料生产的规模化、标准化和畜禽品种良种化，加强动物防疫、检疫体系建设，建设鲁北无规定动物疫病区。调整果品种植结构，扩大加工专用型果品生产，建设鲁北枣业生产基地。按照 “突出特色建基地、围绕市场壮龙头”的发展思路，引导农产品加工龙头企业向主导产业优势区域集中，壮大一批产业关联度大、带动能力强的农产品加工龙头企业，构筑粮食加工企业群体，带动鲁北平原小麦、玉米生产基地建设。加快中低产田改造为标准农田的步伐，提升农业综合生产能力、加强农田水利基本建设，进一步改善灌溉和机耕条件、增加对土地的投入，搞好农业综合开发，引导农民科学配方施肥，大力推广作物秸秆直接还田和过腹还田，培肥地力，提高耕地的地力水平和产出能力。
２．鲁西南农产品主产区
该区域位于我省西南部，土地资源较为丰富，依托区域农业资源优势，以确保粮食安全、减轻农业就业与生活保障压力、改善农业生态环境为目标，以科技进步为动力，以先进农机装备为保障，大力实施农业功能拓展战略，统筹粮林发展，改善生态环境，建设优质粮棉生产基地，以粮保畜，以畜促粮，培植农产品加工与流通业，实现粮食在产业循环链条中互补增值。主导功能与发展方向：
加强农田水利基本建设，加大农业综合开发和中低产田改造力度，建设一批旱涝保收的高标准基本农田。坚持以粮保畜、以畜促粮，大力发展黄牛、绵羊、肉鸽、麻鸭等规模化饲养，提高畜牧业的规模效益。充分利用区域丰富的农作物秸秆资源，瞄准市场，加快发展食用菌产业，同时，辅以果菜、花卉、淡水养殖等产业的发展，拓展区域农业功能。加快培植一批带动能力强的粮食加工与流通业企业群体，带动小麦、玉米生产基地建设、壮大棉花加工企业群体，带动棉花优势种植区域的棉花生产、以林木资源为依托，培植桐木、杞条、杨木三大加工企业集群，逐步形成市场带龙头、龙头带基地、基地联农户，集资源培育、林木加工、林产品交易三位一体的林业产业化格局。
３．东部沿海农产品主产区
该区域位于我省东部沿海，地面坡降平缓，北部丘陵分布较多，南部平原为主。区域内农业综合实力较强，粮食、蔬菜、畜牧、水产等产业优势突出，要改善生产设施和农机装备条件，加大科技兴农力度，加快科技创新和科技成果转化，深化产业化经营，发展规模化生产，打造产业带和产业区，提高农业综合产出能力，发展高效、生态、安全的现代农业。主导功能与发展方向：
加快粮、油向优质、专用、特供的方向发展，实现粮油产业双丰收。加快蔬菜产业发展，大力推广设施蔬菜，以国家蔬菜重点区域发展规划中的基地县为引领，做深做精蔬菜加工升值，提升知名蔬菜竞争力。依托当地畜牧业发展基础，继续壮大高端禽肉饲养加工产业，加快标准化基地建设。沿高速公路发展奶牛养殖，通过先进饲喂技术提高产业增加值和市场占有率，建设胶东半岛无规定动物疫病区。加大种业投入，加强科技创新能力建设，强化农业生物资源保护与创新利用。完善新品种区域试验评价与展示推广体系，建设良种繁育基地。充分发挥水产种质资源优势，以海参、鲍鱼以及鲆鲽类为重点，大力发展海珍品的工厂化养殖和底播增殖，加快海洋牧场建设。
４．其他作为农产品主产区的乡镇
主要指优化和重点开发区域内，人均耕地面积较大、人均粮食产量较多、农业基础较好的部分乡镇，主要包含在青岛、烟台、威海、莱芜四市的市 （区）中。主导功能和发展方向：以提供农产品为主体功能，要保护耕地、集约开发，优化开发方式，发展循环农业和生态农业，促进农业资源的永续利用；加强农业基础设施和装备建设，改善农业生产条件，显著提高农业综合生产能力。
二、重点生态功能区
重点生态功能区主要包括鲁中南山地生态经济区、东部沿海生态经济区，以及优化开发、重点开发区域内的城市生态走廊、城镇绿化带、重点绿化区等，是具有多种生态服务功能的重要区域和保障全省生态安全的重要屏障，在维护全省生态平衡、促进社会和经济持续发展等方面发挥着主要的作用，要以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务，增强水源涵养、水土保持和维护生物多样性等提供生态产品的能力，因地制宜地发展资源环境可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。其主导功能和发展方向：
有效控制开发强度，各类开发活动不得损害生态系统的稳定和完整性，形成点状开发、面上保护的空间结构。实行更加严格的产业准入环境标准，因地制宜适度发展旅游、农产品生产加工、休闲农业等产业，积极发展服务业。严格对资源开发和建设项目的监管，加大矿山环境整治修复力度。集约开发、集中建设县城和中心镇，加强城镇基础设施建设，提高综合承载能力。逐步减少农村居民点占用的空间，引导人口有序转移、集中布局。推进天然林保护和围栏封育及防护林体系建设，加大黄河故道区域沙化治理力度，加强小流域综合治理和植树造林，维护和重建湿地、森林等生态系统。保护自然生态系统与重要物种栖息地，加强水资源及水生生物资源保护力度，加强防御外来物种入侵能力。加大空中云水资源开发力度。大力推行节水灌溉和雨水集蓄利用，发展旱作节水农业。
加快海岸带修复整治行动和生态环境建设。制定实施流域－河口－近岸海域相协调的污染防治规划，削减陆源入海污染负荷。推进沿海经济转型升级步伐，大力发展旅游等生态产业。科学规划沿海城市建设和旅游设施，加快长岛国际生态旅游岛建设。
第五节 禁止开发区域
保护自然文化资源的重要区域禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的集中分布地、有特殊价值的自然遗迹的所在地和文化遗址等，需要禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。
一、功能定位
禁止开发区域的功能定位：保护自然文化资源的重要区域，点状分布的生态功能区，珍贵动植物基因资源保护地。根据法律法规、有关方面的规定和 《全国主体功能区规划》，我省禁止开发区域涵盖国家级禁止开发区域山东部分、省级各类自然文化资源保护区域、重要水源地，以及其他省级政府根据需要确定的禁止开发区域，主要包括自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、重要湿地、森林公园、地质公园和重点文物保护单位，点状分布于优化开发、重点开发、限制开发三类区域中，总面积共７５３１平方公里，占全省的４．８％，其中国家级５６４６平方公里，省级１８８５平方公里。
二、管制原则
禁止开发区域要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物 “零排放”，提高环境质量。
１．自然保护区。要依据 《自然保护区条例》、本规划以及自然保护区规划进行管理。
按核心区、缓冲区和实验区分类管理。核心区，严禁任何生产建设活动、缓冲区，除必要的科学实验活动外，严禁其他任何生产建设活动、实验区，除必要的科学实验以及符合自然保护区规划的旅游、种植业和畜牧业等活动外，严禁其他生产建设活动。
按先核心区后缓冲区、实验区的顺序逐步转移自然保护区的人口。到２０２０年，绝大多数自然保护区核心区要做到无人居住，缓冲区和实验区也要大幅度减少人口。实行异地转移和就地转移两种方式，一部分人口要转移到自然保护区以外，一部分人口就地转为自然保护区管护人员。在不影响保护区保护对象和功能的前提下，对范围较大、人口较多的核心区，允许适度规模的人口居住以及适度的农牧业活动，同时通过生活补助等途径，确保其生活水平不下降并稳步提高。
自然保护区内交通、通信、电网等基础设施要慎重建设，能避则避，必须穿越的，要符合自然保护区规划，并进行保护区影响专题评价。新建公路、铁路和其他基础设施不得穿越自然保护区核心区，尽量避免穿越缓冲区。
２．世界文化自然遗产。要依据 《保护世界文化和自然遗产公约》、《实施世界遗产公约操作指南》、本规划以及世界文化自然遗产规划进行管理。加强对遗产原真性的保护，保持遗产在艺术、历史、社会和科学方面的特殊价值。加强对遗产完整性的保护，保持未被人为扰动过的原始状态。
３．风景名胜区。要依据 《风景名胜区条例》、本规划以及国家级风景名胜区规划进行管理。严格保护风景名胜区内一切景物和自然环境，不得破坏或随意改变。严格控制人工景观建设，减少人为包装。禁止在风景名胜区进行与风景名胜资源无关的生产建设活动，建设旅游等基础设施必须符合风景名胜区规划，违反规划建设的设施，要逐步拆除。在风景名胜区开展旅游活动，必须根据资源状况和环境容量进行，不得对景物、水体、植被及其他野生动植物资源等造成损害。
４．森林公园。要依据 《森林法》、 《森林法实施条例》、 《野生植物保护条例》、 《森林公园管理办法》、本规划以及国家森林公园规划进行管理。森林公园内除必要的保护和附属设施外，禁止其他任何生产建设活动。禁止毁林开荒和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。不得随意占用征收和转让林地。
５．地质公园。要依据 《世界地质公园网络工作指南》、 《关于加强国家地质公园管理的通知》、本规划以及国家地质公园规划进行管理。地质公园内除必要的保护和附属设施外，禁止其他任何生产建设活动。禁止在地质公园和可能对地质公园造成影响的周边地区进行采石、取土、开矿、放牧、砍伐以及其他对保护对象有损害的活动。未经管理机构批准，不得在地质公园范围内采集标本和化石。
三、近期任务
“十二五”期间，对国家和省级划定的禁止开发区域进行一次全面清查。主要任务：完善划定禁止开发区域范围的相关规定和标准，对已设立区域划定范围不符合相关规定和标准的，按照相关法律法规和法定程序进行调整，进一步界定各类禁止开发区域的范围，核定人口和面积。重新界定范围后，２０２０年前原则上不再进行单个区域范围的调整。进一步界定自然保护区中核心区、缓冲区和实验区的范围。对风景名胜区、森林公园、地质公园，确有必要的，也可划定核心区和缓冲区并确定相应范围，进行分类管理。在重新界定范围的基础上，结合禁止开发区域人口转移的要求，对管护人员实行定编。归并位置相连、均质性强、保护对象相同但人为划分为不同类型的禁止开发区域。对位置相同、保护对象相同，但名称不同、多头管理的，要重新界定功能定位，明确统一的管理主体。今后新设立的各类禁止开发区域，不得重叠交叉。第四章 保障措施本规划是涉及国土空间开发的各项政策及其制度安排的基础平台。各有关部门要据此调整现行政策和制度安排，建立健全保障形成主体功能区布局的体制机制、政策体系和绩效评价体系。
第一节 区域政策
根据推进形成主体功能区的要求，实行分类管理的区域政策，形成市场主体行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制。
一、财政政策
在国家财政体制框架内，按照主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化省以下财政体制改革，完善符合山东省情的地方公共财政制度。完善省以下财政体制。按照财力与事权相匹配的原则，理顺现行省市县乡间财政关系，重点满足禁止开发、限制开发区域基层政府提供公共产品和服务的财力需求。改革现行的税收返还利益格局，适当降低优化、重点开发区域地方财政的返还比例，适当提高限制、禁止开发区域地方财政的返还比例。完善省以下财政转移支付制度。随着 “省直管县”财政体制的逐步推开，完善由省级财政向限制开发、禁止开发区域直接划拨转移支付资金的制度，增加省对下的一般转移支付规模，重点向禁止开发、限制开发区域倾斜。优化专项转移支付，设立针对禁止开发、限制开发区域的专项转移支付，增设 “生态移民”转移支付。改进转移支付分配方法，逐步用因素法替代基数法，增加 “生态环境修复”因素的计算权重。建立生态环境补偿机制。省财政在一般性转移支付标准财政支出测算中增设属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目，完善森林、海洋等生态补偿资金管理办法，积极开展南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域生态补偿试点，有效解决重点生态保护区域 “外部性”问题。
建立地区间横向援助机制。不断探索符合省情的生态补偿新模式，鼓励生态环境受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。加大自然保护区投入。根据自然保护区单位面积和分类等级等制定相应管护经费标准，设置更为综合的生态修复转移支付制度。在定范围、定面积、定功能基础上定编，在定编基础上定经费，并分清各级政府的财政责任，合理构建自然保护区稳定投入机制。
整合政府财力资源。围绕主体功能区的目标定位，整合现有的政府预算内、外财力资源，充分发挥财政资金的合力作用，不断提高政府财力资源的使用效益。根据 《山东省人民政府关于印发节能减排综合性工作实施方案的通知》（鲁政发 〔２００７〕３９号）精神，我省设立了生态补偿资金。２００８年出台了 《山东省生态补偿资金管理办法》（鲁财建 〔２００８〕９号）。２００７年出台 《山东省人民政府办公厅关于在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域开展生态补偿试点的意见》 （鲁政办发〔２００７〕４６号）、２００７年印发 《南水北调黄河以南段及省辖淮河流域生态补偿试点资金管理办法》（鲁财建 〔２００７〕３３号）、２００７年印发 《小清河流域生态补偿试点资金管理办法》（鲁财建 〔２００７〕３４号）。小清河流域上下游生态补偿试点从２０１０年开始，力争通过三年时间，建立起各市横向补偿 （赔偿）为主、省级财政引导的生态价值补偿机制，引导各市采取措施加快污染治理，改善水质。２０１０年，省级筹措补偿资金１亿元，作为启动资金和奖励资金。
二、投资政策
１．政府投资
将政府预算内投资分为按主体功能区安排和按领域安排两个部分，实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策。
按主体功能区安排的投资 （包括省级政府和市县级政府的投资），主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，包括生态修复和环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务设施建设、生态移民、促进就业、基础设施建设和支持适宜产业发展等。根据全省主体功能区规划确定的发展目标和主要任务，明确建设项目及实施时序等。政府投资按建设项目安排年度投资计划。根据政府投资规模，分阶段解决限制开发区域在基础设施、生态修复、环境保护等方面存在的问题，到２０２０年，基本解决省级限制开发区域发展中最突出的问题。按领域安排的投资，要符合各类区域主体功能定位和发展方向。逐步加大政府投资用于社会公共服务和民生工程、农业、生态环境保护的比例、支持优化开发区域大力发展高新技术产业、基础设施投资，要重点用于加强重点开发区域特别是欠发达地区的交通、能源、水利以及公共服务设施的建设，加强支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境建设与保护。农业投资主要投向农产品主产区，生态环境保护投资主要用于加强重点生态功能区特别是欠发达地区生态产品生产能力的建设。对农产品主产区和重点生态功能区内省里支持的建设项目，适当提高省级政府补助或贴息的比例。
２．社会投资
积极利用金融手段引导社会投资。引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款，严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。采取税费优惠和贴息政策，扶持限制开发和禁止开发区域内产业政策鼓励项目的发展。鼓励限制开发区域发展现代农业、生态友好型特色产业和绿色农产品加工业。引导禁止开发区域发展与主体功能兼容的旅游业及其他特色产业。对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理，其中属于限制类的新建项目禁止投资，投资管理部门不予审批、核准或备案。
３．产业政策
根据全省不同主体功能区的产业特点，结合国家产业结构调整目录，尽快制定与主体功能区相适应的产业结构调整指导目录和外商投资指导产业目录。目录要明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止发展的产业。优化开发区域要逐步减少和转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，同时提高环保标准，促进产业结构升级。要优先发展先进制造业、战略性新兴产业、高技术产业和现代服务业，积极发展科技含量高和附加值高的海洋产业，对高科技制造业、高技术服务业和新技术运用推广提供贴息、税收优惠等政策，鼓励在更广泛的领域参与国际竞争，重点打造具有世界竞争力的先进制造业基地和高新技术产业基地。重点开发区域要重点发展装备制造业、新型原材料、生物医药等优势产业，加强基础设施建设，提高产业配套能力，增强对优化开发区域转移出来的产业吸纳能力，通过园区建设和发展产业集群,延长产业链，打造国家级新型产业基地，政府投资项目要向重点开发区域适当倾斜，鼓励扶持中小企业和民营企业发展，并择优提供政府信用担保和财政贴息等政策支持。限制开发区域要重点发展与主体功能定位相一致的产业，尤其是旅游、绿色食品等特色产业，严格限制不符合主体功能的产业扩张。禁止开发区域鼓励发展旅游业和一些特色产业。各部门组织编制的专项规划、重大项目布局，必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应在优化和重点开发区域，并区分情况优先在重点开发区域布局。
严格市场准入制度，对不同主体功能区的产业投资项目实行不同的占地、能耗、水耗、资源综合利用率、工艺设备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。优化开发区域要制定更严格的产业能耗能效标准，限制继续发展占地多、消耗高、污染重的一般加工业和低附加值产业，实现经济集约化增长。既要从单个项目审批上，明确相应的标准，还要根据整个区域的情况，制定总量要求，促进产业升级。重点开发区域要制定较严格的产业效能标准，增强吸收资金、技术和劳动力集聚能力，通过增量扩张，提高工业化水平。在协调好资源节约、环境友好、产业发展、人口发展的前提下，制定较优化开发区域相对宽松、体现集约高效发展要求的占地、能耗、水耗和排放标准，但要严格控制“外延式扩张”和 “铺摊子”的产业发展行为。限制开发区域可设立产业扶持基金，支持当地积极利用独特的自然条件，培育发展特色产业，除对农业、环保产业等特色项目采取较为宽松的准入标准外，对其他产业要采取严格标准、对禁止开发区域，实行“一票否决制”。
建立产业退出和转移机制。对不符合主体功能区发展方向的产业，可以采取设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换、设立援助基金、生态补偿以及 “产业飞地”等措施，促使产业跨区域转移或关闭，加快形成符合主体功能区要求的产业结构。“产业飞地”措施就是通过税收分成等方式，把一个地区的产业转移到更适合其发展的其他地区。
４．土地政策
按照统筹兼顾、保证重点、区别对待、科学发展的原则，根据不同主体功能区的功能定位，实行差别化的土地利用和管理政策，科学确定各类用地规模。确保耕地数量和质量，严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地，合理控制交通用地增长。
推进农用地保护和整理，严格耕地和生态用地保护。优化、重点开发区域要加强区域内耕地和基本农田集中建设，保护好水系、林网等生态用地以及保留城市间开敞的绿色空间。限制开发区域重点完善林地、草地权属，构建耕地、林草、水系、绿带等生态走廊，加强各生态用地之间的有机联系。将基本农田落实到地块、图件，并标注到农村土地承包经营权证书上，禁止擅自改变基本农田的用途和位置。
实行建设用地总量和增量控制。优化开发区域严格审批管理，优化现有建设用地的用地结构，引导城市化与工业化的匹配发展，控制城镇工矿用地规模的扩大，适度增加城镇居住用地，整合优化交通、能源、水利等基础设施用地，支持环保设施建设。重点开发区域要控制建设用地总量，控制新增建设用地占用耕地规模、适度发展城镇工矿用地，合理安排中心城市的建设用地，提高城市的集聚程度。合理安排建设用地利用时序，加大对基础设施建设的支持力度，促进公路、铁路、航运等交通网完善的枢纽建设。
加强建设用地供地和用途管理。严把土地出让关，限定建设用地的用途和比重。优化、重点开发区域要优先向国家鼓励和符合国家产业政策且投入产出率高的科技型、节能型、生态环保型及外向型项目供地。限制开发区域严格控制向破坏生态、污染环境的产业供地，严禁生态用地改变用途，积极支持区域内水土流失和荒漠化治理等生态工程建设。严禁在禁止开发区域内进行与生态功能保护无关的生产和开发活动，加大对自然保护区建设的监管力度。
落实节约集约用地。探索实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的制度。优化、重点开发区域大力推进农村建设用地整理复垦，调整用地布局，加大对土地囤积行为和闲置土地的处置力度，推进城市低效土地 “二次开发”，引导产业利用存量土地集中建设、集群发展。限制开发区域鼓励利用存量建设用地，以最小的土地消耗换取最大的发展，逐步引导超载人口有序向优化、重点开发区域转移。
推行土地供应管理新模式。建立土地市场化配置机制，逐步推行和建立城市建设用地集中供应、土地使用权公开交易及专项检查制度。制定并实施不同功能区的人均建设用地面积、人均城镇用地面积等标准，制定并实施城市化地区工业用地的建筑容积率、投资强度、单位面积产出率等标准。
５．农业政策
逐步完善支持和保护农业发展的政策，加大强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收入收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，严格执行新增建设用地有偿使用费全部用于基本农田保护和建设、耕地开发和土地整理的规定。
健全农业补贴制度，规范程序，完善办法，特别要支持增粮增收，落实并完善农资综合补贴动态调整机制，做好对农民种粮补贴工作。完善农产品市场调控体系，逐步提高粮食最低收购价格，改善其他主要农产品价格保护办法，充实主要农产品储备，保持农产品价格合理水平。
支持农产品主产区依托本地资源优势发展农产品加工产业，根据农产品加工业不同产品的经济技术特点，对适宜的产业，优先在农产品主产区的县城布局。拓展农业功能，发展新兴产业，推进乡村旅游业发展与特色农业、设施农业、观光农业建设相结合，与造林绿化、水系生态建设相结合。
健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草地、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。积极完善各类农业生态环境补偿制度，细化补偿赔偿办法，规范补偿资金的使用管理，促使良好农业生态环境的形成，解决生态环境 “外部性”问题。２００７年山东省财政厅印发 《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》（鲁财农 〔２００７〕２８号），２０１０年修订印发了 《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》（鲁财农 〔２０１０〕３８号）。２０１０年印发 《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，这是我国出台的首个海洋生态赔偿补偿办法。
６．人口政策
优化开发和重点开发区域实施积极的人口迁入政策。增强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居，将有稳定就业或住所的流动人口逐步实现本地化。放宽各类人才落户条件限制，对于科技、教育、管理等方面的人才和具有紧缺技能的人员，可开通绿色迁移通道。适当放宽农村无子女和独生子女家庭老人投靠城市亲属的条件限制。同时，要引导区域内人口均衡发展，防止人口向特大城市过度集聚。
限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，引导人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。切实加强义务教育、职业教育和劳动技能培训，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业或定居。同时，要引导区域内人口向区域中心城镇积聚。迁入地政府要落实有利于迁移人口生活生产的措施，要纳入到经济发展的总体布局当中。对于家庭部分人口迁出的，由当地政府对其家人在养老、就学方面给予一定的帮助。
探索建立人口评估机制，构建经济社会政策及重大建设项目与人口发展政策之间的衔接协调机制，重大建设项目的布局和社会事业发展应充分考虑人口集聚和人口布局优化的需要，以及人口结构变动带来需求的变化。
建立和完善城乡统一的社会保障体系。建立可转移、可衔接的社会保障制度，建立多种形式的农村养老保险制度和最低生活保障制度，逐步实现外来人口与城市人口一体化的社会保障体系。完善以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助为主体的人口和计划生育利益导向机制，并综合运用其他经济手段，引导人口自然增长率较高的限制开发区域和禁止开发区域的居民自觉降低生育率。
深化户籍制度改革。改革城乡户籍管理制度，打破城乡、地区限制，逐步统一城乡户口登记管理制度，将公共服务领域各项法律法规和政策与户籍相剥离。完善以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件准入制，按照 “属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励城市化地区将外来常住人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障外来人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。
７．环境政策
大力落实节能减排政策，实现单位地区生产总值能耗降低和污染物总量控制要求。优化开发区域要实现更高要求的污染物减排目标，执行国家排放标准中规定的污染物排放先进控制技术限制，大幅减少污染物排放，全面提高资源能源利用效率，节能节水降耗力争达到国际先进水平。重点开发区域要结合环境容量，实行严格的污染物排放总量控制标准，削减现有排污量从而获得新建项目发展的总量指标，达到较大幅度减少污染物排放量的要求。提高污染物排放标准，推行清洁生产，节能节水降耗要达到国内先进水平。限制开发区域在确保区域生态安全的前提下，根据特定的资源开发和项目建设需求，合理分配污染物排放控制总量。通过治理、限制或关闭污染物排放企业等手段，实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标。禁止开发区域要加大节能、节水力度，完善环境基础设施建设，依法关闭或限期迁出所有污染物排放企业，实现污染物 “零排放”。
强化产业准入政策，建立差异化的环境准入标准。优化开发区域产业准入的环境标准和企业清洁生产水平要达到国际先进水平。严格贯彻执行国家公布的限制和淘汰落后生产能力、工艺和产品目录，严格控制高耗能、高污染或者产能过剩的行业，并禁止淘汰的落后设备向其他地区转移。重点开发区