近两年，我国特色小镇建设已进入高速发展期，成为当下我国的经济新热点。特色小镇以产业为主导，在开发建设期往往具有投入高、周期长，且前期无过多资产可进行抵押贷款等特点。设立针对特色小镇项目专项基金是目前通行的一种融资方式，有助于社会资本快速导入，并推动项目加速落地。文章对基金两种设立模式进行全面梳理；主要阐述政府引导基金交易结构分类及现状。
一、 政府引导基金的概述及分类
（一）政府引导基金概念
投向特色小镇的产业基金可以按照其发起方不同分为政府引导基金与产业投资基金，其中政府引导基金由政府发起，产业投资基金由社会资本发起。
政府引导基金（包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施和公共服务投资引导基金三大类型）通常由地市级以上政府（通常是财政部门）牵头发起，委托出资平台与银行、保险等金融机构以及其他出资人采用股权投资等市场化方式共同出资，合作成立产业基金的母基金，对国家重点产业项目的建设进行政策性引导和扶持。政府通过较少财政资金的“种子”作用，撬动金融和社会资本，达到杠杆效果，扩大基金对项目投入的规模和力度。
政府引导基金在投向具体项目时需经过政府的审批，同时还需金融机构审核。广义上讲，基金的组织形式一般有公司制、有限合伙制和契约制。基金的管理人可以由基金公司（公司制）或基金合伙企业（有限合伙制）自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。
（二）政府引导基金结构分类
针对特色小镇项目，总结下来，政府引导基金的交易结构大致可分为以下三类。
1.Ⅰ型结构：只设立母基金，不另设子基金
该种模式下，政府基金虽然由政府发起，但是政府通常不直接参与出资及基金管理，而是委托特定出资平台与银行、保险等金融机构及其他出资人共同出资。基金的管理人可以由基金公司(公司制)或基金有限合伙企业(有限合伙制)自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。
Ⅰ型结构示意图
2.Ⅱ型结构：同时设立母基金与子基金，子基金资金来源多元化
该种结构首先由省级政府发起设立母基金，母基金出资人为省政府出资平台、金融机构和其他出资人，一般省政府只出资其中一小部分，基金出资主要来自于银行、保险、信托等金融机构，有时也会引入特定行业的实体公司参与。母基金再分散投资多个下级政府发起成立的子基金，起到引导下级政府发展特定产业的目的。
3.Ⅲ型结构：既设母基金，也设子基金，子基金出资全部出自母基金
该种结构与Ⅱ型交易结构不同，虽然都成立母子基金，但在该种模式下，母基金的总规模等于各子基金规模的总和，即各子基金的出资全额来自母基金。而且，政府可能对每个子基金分别委托基金管理机构，而不是由某个基金管理机构全权负责母基金旗下的所有子基金。
Ⅲ型结构示意图
（三）政府引导基金历史沿革
政府引导基金具有优化地方产业结构、促进中小微企业发展、吸引社会资本参与投资、配合供给侧改革、加速本地经济发展优点。
2015年，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）。其中“政府投资基金”，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。政府引导基金符合财预〔2015〕210号文件中“政府投资基金”定义，故政府引导基金运作规范可参考此条例。
2016年12月，国家发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号），并于2017年4月1日正式实施。该办法所称“政府出资产业投资基金”，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府引导基金符合发改财金规[2016]2800号文件中“政府出资产业投资基金”定义，故政府引导基金运作规范可参考此条例。发改财金规[2016]2800号文件明确了政府出资产业投资基金应投向的产业领域，具体包括非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业领域和先进制造业领域、创业创新领域等。并强调政府出资产业投资基金的具体投资对象应是未上市企业股权，或者上市公司的定向增发、并购重组和私有化等股权交易的股份。
从以上两个文件中来看，财政部颁发的名称为“政府投资基金”，发改委办法的名称为“政府出资产业投资基金”，二者称呼不同，但都同样适用于政府引导基金。
解读以上两个文件，可知对于投向特色小镇的政府引导基金，盈利并不是第一目标。其主要目标为：第一，能够实现招商引资，为小镇发展引入创新项目。第二，能够促进区域的产业升级转型，推动经济发展。同时，带动就业、为百姓创收、实现精准扶贫等。
二、 政府引导基金发展现状及特点
（一）基金进入高速发展期，设立主体层次多元化
自财预[2015]210号发布以来，我国政府引导基金出现了井喷式发展。据清科数据，截至2016年底，政府引导基金的数量已超过1000只，同比增长30%；预期总规模达5.33万亿元，同比增长144%（到位资金1.91万亿元）。其中产业引导基金无论从数量还是资金规模上占比均超过50%。
随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各省市政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋般涌现，遍及科教文化、产业投资等各个领域。
我国政府引导基金设立情况
（二）区域分布不尽均衡，领域覆盖更加广泛
我国政府引导基金的设立情况与地区的经济发达程度、风险投资活跃程度以及民企规模等情况紧密相关。总体来看，京津冀、长三角以及珠三角地区的政府引导基金发展势头最为强劲、密集程度最高，三个区域总的基金资金规模占全国达到近50%。与此同时，在热点地区的带动下，政府引导基金的发展趋势逐渐向中西部地区扩散，尤其是湖北、四川、新疆、西藏、广西和宁夏等地区。
截至2016年底，我国政府引导基金资金分布情况
财预[2015]210号文件强调政府投资基金要引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展。由此，政府引导基金逐渐从最初的鼓励创业投资、中小企业发展，扩大至支持经济转型与产业升级、公共服务供给、基础设施建设等更加广阔的领域。投资领域方面，我国政府引导基金对医疗健康、人工智能、TMT（科技-媒体-通信类）、物联网、大数据这几大板块较为青睐。
截至2016年底，我国政府引导基金投资领域分布情况
（三）资金沉睡问题突出，拉动社会投资效果有待提高
当前，在政府引导基金启动加快和规模扩张的同时，各级政府对基金的认识和运作水平差别很大、相关配套政策不尽完善、项目管理流程还有待优化。同时，由于地区间经济发展水平各异以及项目分布不均衡等因素，已落实的投资项目较为有限，大量资金无处可投。
据审计署调查，2015年底，中央财政出资设立的 13 项政府引导基金中，有1082.51亿元（占比30%）结存未用。抽查的167个创业投资基金设立的子基金中有148.88亿元（占比41%）结存未用，其中14个从未发生过投资，抽查的通过审批的206个子基金中，有39个因未吸引到社会资本无法按期设立，13.67亿元财政资金滞留在托管账户。
三、案例：湖北省长江经济带产业基金
2015年10月，湖北省财政出资400亿元人民币发起设立引导基金，向金融机构、企业和社会资本募集1600亿元，共同设立规模为2000亿元左右的长江经济带产业基金，基金用于省区产业扶持、培养及相关特色产业小镇、特色产业孵化园区建设。短短两周，报名时间内有68家机构申报，意向出资超8000亿元。
（一）基金设立思路
1、运作方式。本基金由湖北省财政出资400亿元人民币作为政府引导基金，向金融机构、企业和社会资本募集1600亿元，共同设立规模为2000亿元左右的长江经济带产业基金（简称“母基金”）。整体运作方式为Ⅰ型结构和Ⅱ型结构的组合，母基金采用直接对外投资和发起设立若干只子基金的方式，预期基金总规模达到4000亿元，湖北省长江经济带产业基金管理有限公司对所有母基金及子基金进行托管。
2、组织形式。母基金采取有限合伙制，由基金管理人通过非公开方式募集，分若干期设立，每期根据不同投资人的特点，对存续期、结构化、决策机制等进行差异化安排。
3、结构化安排。母基金采取股权结构，400亿元政府引导基金作为劣后资金，社会资本为优先资金，通过让利于社会资本，撬动其他资金，完成2000亿元母基金的募集。
4、利益回报。湖北省政府按照权、责、利对等的原则，对在湖北产业发展中获得良好收益的参与基金投资人和基金管理团队，分享政府引导资金收益的让利。对参与母基金出资的湖北省市州政府和省级投融资平台公司，产业基金根据各市州和省级投融资平台公司出资情况，按照不低于1:5比例在各市州和省级投融资平台公司设立分期母基金或子基金，先到位先实施。市州政府和省级投融资平台公司应承担部分优先级投资人提出的资产（股份）回购承诺。
（二）基金投资原则
1、闲置资金处置。基金短暂闲置资金可以用组合投资方式投资于国债、协议存款、货币基金等低风险金融工具，以保值增值；不得用于赞助、捐赠等支出，不得为他人提供担保，不得用于其它国家法律法规禁止从事的业务，不得投资于二级市场、期货等高风险金融工具。
2、投资领域。本基金将省区支持优势产业发展，培育战略性新兴产业，扶持重点企业、高新技术等企业。重点关注四大方向：信息技术产业、高端装备制造、新材料、生物医药、节能环保、新能源、新能源汽车等七大新兴产业；汽车、钢铁、石化、食品、装备制造、建材、纺织等传统支柱产业；金融、物流、互联网+、电商、旅游、文化、健康、养老等现代服务业；绿色、科技的生态型农业。
3、母基金投资范围。母基金可对项目进行直接投资；母基金可主导设立并购、股债结合、新三板、四板、Pre-IPO、PE、VC、天使等多层次、多品种的子基金；母基金可设立专项子基金、海外子基金支持湖北企业“走出去、引进来”。通过母基金的运作，为湖北引进、培育一批成熟的资本运作人才和中介机构。
4、子基金投资范围。子基金投资于湖北项目（含支持湖北企业在省外投资、并购项目和被投资的省外企业在湖北新增投资项目）的资金不得低于母基金的认购份额。
四、案例：江苏省特色小镇发展基金
2017年8月14日下午，江苏省发改委和国家开发银行江苏分行、省国信集团签署战略合作，总规模1000亿元的江苏特色小镇发展基金落地，5家商业银行与22个小镇签署了556亿元的融资项目。
（一）基金设立思路
1、运作方式。本基金由江苏省发起政府引导基金，向社会资本募集，筹集共1000亿江苏省特色小镇发展基金。整体运作方式更趋向为Ⅰ型结构和Ⅲ型结构的组合，由不同的基金公司对母基金及各子基金进行托管。
2、结构化安排。母基金采取股权结构，引导基金作为劣后资金，社会资本为优先资金。据江苏省发改委数据，江苏在未来3-5年内，分批培育100个特色小镇，而每个特色小镇需要新增投资30至50亿元，其中产业投资占比不低于70%，投融资需求很大。对此，江苏发改委称，除产业基金外，将考虑PPP等其他融资形式。
（二）基金投资原则
1、投资领域。本基金将用于22个特色小镇的建设。投资方向重点聚焦高端制造、新一代信息技术、创意创业、健康养老、现代农业、历史经典等特色优势产业。
2、实施绩效评价。建立特色小镇统计监测和考核机制，牵头责任部门分别制订有针对性的年度考核办法，开展绩效评价，并将考核评价结果与政策兑现相挂钩。对创建过程中出现的弄虚作假、重大责任事故行为，经核实，取消创建资格。