特色小镇建设如火如荼，但一个不能回避的核心问题是：钱从哪里来？
国家发改委调查数据显示，核心面积1-3平方公里的特色小镇一般3年内投资50亿元左右，这对于财政早已捉襟见肘的地方而言，不是个小数目，更何况达到盈亏平衡前还需要若干年持续投入。
第一次城市化尚可拿土地做文章，二次城市化已没了这个前提，特色小镇真正落地，周期长、投资大，还得在投融资创新上动脑筋。
目前，资金来源（金融支持）有三个层面。
国家层面
发委支持符合条件的特色小镇申请国家专项建设基金，中央财政承诺对工作开展得比较好的特色小镇给予奖励。
银行支持层面
国开行、农行等政策性金融机构相继出台支持特色小镇建设的金融产品和服务方案。
如国开行到目前为止已支持了439个相关的小镇建设项目，并于2016年启动了中国特色小镇投资基金。
此外，商业银行也可提供金融支持，仅工行浙江省分行对五个特色小镇项目的审批贷款就已经达到了77.4亿元。
社会资本层面
即吸引社会资金，尤其是民间资本、民营企业支持特色小镇建设。
实践经验表明，前两个层面相对比较容易调动，而第三个层面最为关键，却相当薄弱，民资普遍观望、积极性不高。
若仅有前两个层面大张旗鼓，不仅特色小镇将沦为地方政府的“自娱自乐”，且通过撬动社会资本、助力市场化、二次城市化加速的特色小镇使命将化为“空谈”。
因此，对投融资模式的探讨将更注重于社会资本。
从筹资的时间跨度与可持续而言，投融资可分为三种类型。
短期内快速获得资金的方式包括：
◆发债
满足发行条件的项目公司可在银行间交易市场发永续票据、中期票据与短期融资债券等，可发行项目收益票据（在交易商协会注册）、企业债与项目收益债（经国家发改委核准），还可在证交所发行公开或非公开公司债。
具体而言，特色小镇可探索有利于小镇建设的专项债券，基于特色小镇的特许经营权、收费权、购买协议等创新性债权融资工具，全面地拓展建设方、运营方和经营方的直接融资渠道。
还可与银行、保险、基金等机构投资者加大对特色小镇相关债券产品的投资力度，增强相关债券产品的流动性，促进市场机制在特色小镇资金配置中发挥更大作用。
◆收益信托
特色小镇项目公司委托信托公司向社会发行信托计划，募集信托资金，然后统一投资于特定的项目，以项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。
金融机构由于对项目提供资金而获得资金收益。
◆政府贴息、相关优惠政策与补贴等吸引社会资金投入
如2015年玉皇山南基金小镇正式揭牌后，已有1000多家对冲基金和私募基金在小镇注册，资管规模达5800亿元（约合840亿美元）。
由于一般的基金公司可得到30%的税费补贴，更增加了其吸引力，玉皇山南基金小镇现在已然成为上海、北京和深圳之外中国最大的对冲基金聚集地。
2015年税收超过4亿元，而2016年第一季度税收就超过了3亿元，实现了爆发式增长。
中期而言，投融资模式包括：
（1）融资租赁。融资租赁集金融、贸易、服务于一体，具有独特的金融功能，是国际上仅次于银行信贷的第二大融资方式。主要有三种方式：一是直接融资租赁，可大大缓解建设期的资金压力。二是设备融资租赁，解决购置高成本大型设备的融资难题。三是售后回租，即购买“有可预见的稳定收益的设施资产”并回租，可盘活存量资产。
（2）资产证券化。特色小镇建设涉及到大量基础设施、公用事业建设等，基于现行法律框架，资产证券化存在资产权属问题，但在“基础资产”权属清晰的部分，可尝试使用这种金融创新工具，作为有益补充。
（3）各类基金，即各省市设立的特色小镇建设扶持基金。如海南省与国开行等采用有限合伙人制设立总规模200亿元的发展基金，作为特色小镇基建、公共服务配套与产业培育的资本金和项目资金。
长期而言，可利用PPP和产业引导基金。
所谓PPP模式
是由政府与选定的社会资本签署《PPP合作协议》，按出资比例组建SPV(特殊目的公司)，SPV负责提供特色小镇建设运营一体化服务方案。有两种收益模式，一是股权转让方式，在特色小镇建成后，退出股权实现收益，另一种是直接对PPP项目提供资金，最后获得资金收益。
而目前普遍意义上理解的产业引导基金，根据融资结构主体不同，分为三种：政府主导（政府+国资金融机构）、金融机构主导（金融机构+国企）、社会资本主导（出资方主要为民企，风险完全自担）。
但产业引导基金，则特指政府少量出资，绝大部分资金来自于社会资本，政府资金不参与分红，仅通过为基金“背书”来撬动社会大资本，但在重大战略性决策中具有“金股”式一票否决权。
此外，股权投资、众筹等，皆可作为投融资选项。
参与特色小镇建设的可能还包括处于种子期、初创期、发展期、扩展期的企业，对应的股权投资基金基本可分为天使基金、创业投资基金、并购基金、夹层资本等。
当然，以上各种投融资皆可进行自由组合性的混搭，如PPP与产业引导基金并佐以创新性的退出机制，往往比当下异化为BT的单纯的PPP更具吸引力。
关键要看哪种模式更吻合现实条件，及有利于特色小镇未来的可持续发展。
一、特色小镇项目构成及政府融资现状
（一）特色小镇的项目构成
- 土地一级开发：包括土地整理、各种拆迁、改造等；
- 基础设施及公共配套：道路、公园、污水处理、供暖、学校、医院、地下管廊、海绵城市等；
- 公益性与商业性结合项目：医养、总部基地、孵化器、职业教育、体育、文化、科技、旅游、演绎等项目；
- 纯商业投资运营项目：酒店、房地产、餐饮、娱乐等项目。
（二）政府的投融资现状
根据上述分类，A、B类的项目需要政府深度参与，包括政府融资、投资建设或与社会资本合作。但是，在新形式下，政府通过传统模式融资、投资、建设的可行性大大降低：
1、国家新的预算法明文规定了政府举债的渠道：除发行地方政府债券外，地方政府及下属部门不得通过任何方式举债；不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
2、财政部及相关部门严格限制政府举债的文件、严格限制政府购买服务的范围，导致政府通过传统模式融资的路堵死。财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）及《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文）
3、上述政策并非一阵风，部分人员试图观望。但笔者认为，这符合国家的法律——预算法，这将是长期的，再通过政府平台公司融资的可能性已经大大降低。除非政府平台公司具有市场化融资的能力。因此，在这种新形势下，政府如何引导特色小镇的投资、建设，是一个新课题。
因为，如果政府不引导，纯靠社会力量自发形成特色小镇，那么，特色小镇的建设步伐将大大降低，社会各界的参与热情也必然下降，进而影响特色小镇的建设，这不是地方政府期望的，更不是社会投资需要的，从这个角度讲，我们必须找出一条新路子。
二、政府现有财力下的投融资平衡方案制定
1、政府的投入：对于政府主导的特色小镇建设，政府进行必要的投入。政府在特色小镇上主要投入的是土地一级开发和基础设施。
2、政府的收入：主要是税收和非税收。税收包括建设过程中的税收和企业投资项目持续运营的税收；非税收重点是土地出让及政府基金性收入。
3、政府在5-10年或10-15年内的收入可否达到平衡？或有盈余，是政府进行土地一级开发及基础设施投入的基本前提。除非政府有足够的、更多的财力投入新建特色小镇的建设中，可以不受此限制。
借助专业的投融资咨询公司，建立财务模式，详细测算特色小镇的投入与产生，为政府做好特色小镇投融资方案的顶层设计、为社会资本方参与投资特色小镇建设，具有十分重要的意义。
三、政府引导、参股成立开发公司的可行性与必要性
特色小镇建设的基本原则：政府引导、企业主体、市场运作。
1、政府引导：包括政策引导、产业引导，以及出资成立公司，或参股公司，或设立引导基金等，我们重点讲政府参股5%-49%，与社会资本方成立开发公司。
2、企业主体：政府可以委托下属平台公司或支持平台公司成立特色小镇开发公司负责小镇的开发，也可以委托社会资本方成立独立运营的投资公司，但两者各有利弊：
（1）前者，需要政府有足够的财力，或平台公司具有市场化融资与运作的能力；
（2）后者，没有更多体现政府的引导与支持，尤其是在融资方面，没有借助政府公信力背书。
因此，我们重点讨论的是：政府与社会资本方成立特色小镇开发公司，政府少量参股（一般参股5%-15%左右），95%-85%由社会资本方出资，由开发公司借助政府的公信力等实现融资，开发建设特色小镇，负责特色小镇的全过程规划、设计、招商、投资、建设、运营等。
那么，谁可以做特色小镇的开发主体呢？做开发主体的企业，与政府的平台公司，共同组建特色小镇开发公司。
——华夏幸福等产业新城投资运营商自然可以担当，但全国像这样的综合性企业并不多；
——地产商开始介入特色小镇，可以做开发主体；
——建筑领域的各种央企、民企，可以做开发主体；
——其他综合性的企业，可以做开发主体。
3、市场运作：成立的特色小镇开发公司，根据特色小镇内不同的项目，进行全资投资运作、参股运作、招商引资由其他企业投资建设等，完成小镇的投资建设，并强调“专业的人做专业的事”。具体模式在接下来详细讨论。
4、开发公司的主要职责：
——小镇的规划设计、统筹运作；
——小镇的土地开发及融资；
——小镇的基础设施建设；
——小镇的招商引资；
——小镇商业项目的参股或引导；
——政府赋予的其他职责。
四、特色小镇四类项目的投融资模式
A：土地一级开发：
（1）由开发公司自有资金投入；
（2）开发公司自己发行债券投入（市场化发债，应具备基础条件）；
（3）由地方政府向省级政府申请专项债券，委托开发公司实施；
（4）开发公司与开发商进行联合，实行一二级开发联动。
上述模式，各有利弊，需要根据具体项目，选择合适的投资模式进行土地一级开发。
B：基础设施及公共配套：
（1）由开发公司自行筹集资金投入，包括自有资金、发债、银行融资等；
（2）由地方政府向省级政府申请专项债券，委托开发公司实施，开发公司委托建筑商等实施；
（3）与社会资本方合作，采取PPP模式，开发公司作为政府出资代表，与社会资本方组建SPV公司，进行投资、建设和运营，但前提是政府的财政收入及财政承受能力，满足PPP有关要求（一般不超过公共预算支出的10%）；
政府与社会资本方合作，但政府付费的来源为政府的基金性收入而非一般公共预算收入，可扩大PPP应用范围。
C：公益性与商业性结合项目：
此类项目是指：医养结合、总部基地、双创园、孵化器、加速器、职业教育、体育、文化、旅游、演绎等项目。此类项目的特点是：既可以为社会提供公共服务，又有运营收入，政府可以参与，也可以委托社会资本方全部投入，其投融资模式为：
（1）通过招商引资形式，引入企业，进行投资、建设和运营。
（2）开发公司与投资企业，组成SPV公司，采取以使用者付费的PPP模式，配合完成项目融资。
（3）开发公司独资完成项目的投资、建设和运营。
D：纯商业投资运营项目：
此类项目主要是酒店、房地产、餐饮、娱乐等项目。
（1）通过招商引资形式，引入企业，进行投资、建设和运营。开发公司不参股、不深度参与，完全靠企业投入。
（2）开发公司根据具体情况，采取参股等方式介入，增强社会资本方的投资积极性。
五、深度应用PPP模式，助力特色小镇建设
1、PPP按照付费进行分类：政府付费，政府付费+缺口补贴，使用者付费。根据不同的项目，选择合适的PPP模式。
（1）道路、公园等无运营收入的采取政府付费模式
（2）学校、医院、地下管廊等有一定运营收入，但不能覆盖投资的，采取政府付费+缺口补贴的付费模式。
（3）污水处理、热电冷能源等采取使用者付费模式。
2、认真学习全国各地深度应用PPP的案例，积极将可提供公共服务的项目，打造成使用者付费的PPP项目。
以双创园或总部基地、孵化器类项目为例：
——政府以土地或授权平台公司以现金参股；
——制定PPP方案提高企业参与的积极性；
——通过法定规定的形式组建SPV公司运作；
——以BOO模式由项目公司进行投资与运作；
——以政府公信力配合项目公司提供融资效率。
同样，医养结合、文化、体育、旅游、农业等项目，均可采取PPP模式运作。
3、将PPP应用到产业发展上，突破基础设施的限制，深度应用PPP模式，加强政府与社会资本合作，建设特色小镇。
（1）应用到第一产业，如农业项目建设上。
（2）应用到第二产业，如标准厂房等工业项目、热电冷供应项目上。
（3）应用到服务业上，如总部基地等综合项目。
应用到文化产业上，如文化综合体、文化演绎项目等。